Zur Informationstätigkeit des Bundesrechnungshofes.

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

1. Kapitel: Grundlagen von Finanzkontrolle und Öffentlichkeit

A. Finanzkontrolle im verfassungsrechtlichen Kontext

I. Kontrolle demokratischer Treuhänderfunktion

II. Gewährleistung rechtmäßiger Haushaltswirtschaft

B. Erscheinungsformen der Finanzkontrolle

I. Interne Finanzkontrolle

1. Der Beauftragte für den Haushalt

2. Die Innenrevision

3. Sonstige verwaltungsinterne Kontrolle

II. Externe Finanzkontrolle

1. Parlamentarische Kontrolle

2. Kontrolle durch den Bundesrechnungshof

3. Gerichtliche Kontrolle

4. Weitere Einrichtungen der externen Finanzkontrolle

III. Gesellschaftliche Kontrolle

1. Medien

2. Private Vereinigungen

3. Bürger

IV. Bedeutung des Bundesrechnungshofes im Verhältnis zu anderen Kontrollinstanzen

C. Öffentlichkeit im Haushaltsrecht

I. Allgemeiner Verfassungsgrundsatz der Öffentlichkeit

1. Öffentlichkeit als Voraussetzung des Wahlrechts

2. Öffentlichkeit als Voraussetzung eines demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses

3. Öffentlichkeit als Element des Rechtsstaatsprinzips

II. Verfassungsgrundsatz der Budgetöffentlichkeit

1. Herleitung der Budgetöffentlichkeit

2. Gewährleistungsbereich der Budgetöffentlichkeit

3. Einschränkungen der Budgetöffentlichkeit

III. Der Haushaltskreislauf als Informationsprozess

1. Die Phasen des Haushaltskreislaufs

2. Finanzkontrolle als Informationsverarbeitungsprozess

IV. Ergebnis

2. Kapitel: Aufgaben, Funktionsweise und Stellung des Bundesrechnungshofes

A. Aufgaben des Bundesrechnungshofes

I. Prüfungstätigkeit

1. Begriff der Prüfung

2. Prüfungsgegenstand

a) Rechnungsprüfung

b) Rechnungsunabhängige Prüfung

3. Prüfungsadressaten

a) Geprüfte Stellen

b) Erhebungsstellen

4. Prüfungsmaßstäbe

a) Wirtschaftlichkeit

b) Ordnungsmäßigkeit

5. Konsequenzen der Feststellungen

II. Beratung

1. Unselbstständige Beratung

2. Selbstständige Beratung

a) Voraussetzungen der selbstständigen Beratung

b) Adressaten der selbstständigen Beratung

c) Verfahren der selbstständigen Beratung

III. Berichterstattung

IV. Grenzen der Aufgabenwahrnehmung

1. Zeitliche und räumliche Grenzen

2. Sachliche Grenzen

a) Rechtsbindung des Bundesrechnungshofes

b) Vertikale Gewaltenteilung

c) Horizontale Gewaltenteilung

3. Bewertungsgrenzen

B. Innere Organisation ­des Bundesrechnungshofes

I. Hof-Bereich

1. Kollegiale Organisations- und Entscheidungsstruktur

2. Mitglieder

3. Prüfungsbeamte und weitere Bedienstete

II. Präsidialabteilung

C. Verfassungsrechtliche Garantien des Art. 114 Abs. 2 GG

I. Institutionelle Verfassungsgarantie

II. Funktionelle Verfassungsgarantie

III. Garantie der richterlichen Unabhängigkeit

1. Bedeutung der Unabhängigkeit für eine wirksame Finanzkontrolle

2. Träger der richterlichen Unabhängigkeit

a) Mitglieder im Sinne von § 3 BRHG

b) Kritik

3. Inhalt der Garantie der richterlichen Unabhängigkeit

a) Sachliche Unabhängigkeit

b) Persönliche Unabhängigkeit

D. Standort des Bundesrechnungshofes im Verfassungsgefüge

I. Der Bundesrechnungshof im System der Dreiteilung der Staatsgewalt

1. Zuordnung zur Judikative

2. Zuordnung zur Legislative

3. Zuordnung zur Exekutive

4. Verortung außerhalb der drei Gewalten

II. Der organschaftliche Status des Bundesrechnungshofes

1. Einstufung als Verfassungsorgan

2. Einstufung als Hilfsorgan eines Verfassungsorgans

3. Einstufung als oberste Bundesbehörde

a) Behörde im formell-organisatorischen Sinne

b) Behörde im materiell-funktionellen Sinne

aa) Aufgaben der Präsidialabteilung

bb) Aufgaben des Hof-Bereiches

cc) Ergebnis

E. Bedeutungs- und Funktionswandel der Tätigkeit des Bundesrechnungshofes

F. Zusammenfassung

3. Kapitel: Grenzen der Informationstätigkeit des Bundesrechnungshofes

A. Finanzverfassungsrechtlicher Auftrag ­des Bundesrechnungshofes

I. Grundsatz der Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle

1. Verbot prüfungsfreier Räume

2. Umfassende Erhebungsbefugnisse

3. Auswirkungen auf die Öffentlichkeit des Bundesrechnungshofes

a) Schutz der Effektivität der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes

b) Schutz der von den Erhebungsbefugnissen Betroffenen

II. Richterliche Unabhängigkeit der Mitglieder

1. Beratungsgeheimnis aus §§ 43, 45 DRiG

a) Schutzzweck des Beratungsgeheimnisses

b) Sachlicher Anwendungsbereich

c) Persönlicher Anwendungsbereich des Beratungsgeheimnisses

2. Auswirkungen auf die Öffentlichkeit des Bundesrechnungshofes

III. Kernbereich der Eigenverantwortung

1. Rechtsfigur des Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung

2. Übertragbarkeit der Rechtsfigur auf den Bundesrechnungshof

3. Auswirkungen auf die Öffentlichkeit des Bundesrechnungshofes

B. Informationstätigkeit als Eingriff in die Rechte Betroffener

I. Rechte der Betroffenen

1. Rechte der geprüften Stellen

a) Unmittelbare Staatsverwaltung

b) Mittelbare Staatsverwaltung

c) Autonome Einrichtungen

aa) Grundrechtsberechtigte juristische Personen des öffentlichen Rechts

bb) Fraktionen

cc) Politische Parteien

dd) Gerichte

d) Privatsubjekte

aa) Grundrechtsberechtigung juristischer Personen des Privatrechts

bb) Grundrechtsberechtigung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen

cc) Berührte Grundrechte

2. Rechte von Drittbetroffenen

a) Erhebungsstellen außerhalb der Bundesverwaltung

b) Sonstige Drittbetroffene

II. Veröffentlichung von Feststellungen als Grundrechtseingriff

1. Fehlen einer Betroffenheit aufgrund mangelnder Verbindlichkeit?

2. Faktische Wirkungen einer Veröffentlichung

3. Eingriff auch durch sachkundige und richtige Feststellungen

4. Zurechenbarkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung

III. Anforderungen an das Prüfungsverfahren und die Veröffentlichung

1. Dienstpflichten

a) Allgemeine Pflichten

b) Pflichten im Umgang mit Informationen

2. Anspruch auf rechtliches Gehör und Gegendarstellung

a) Anspruch der geprüften Stellen

aa) Sinn und Zweck der Anhörung

bb) Diskussion der Ableitung eines Anspruchs aus § 96 Abs. 1 S. 1 BHO

cc) Anspruch auf Gegendarstellung

b) Anspruch der Drittbetroffenen

aa) Kommunikation mit Dritten als Aufgabe des Bundesrechnungshofes

bb) Anspruch aus § 28 VwVfG

cc) Anspruch aus Art. 103 Abs. 1 GG

dd) Anspruch aus Art. 103 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip

ee) Anspruch aufgrund der Verfahrensrelevanz der Grundrechte

ff) Vereinbarkeit mit der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes

3. Formulierung und Inhalt der Feststellungen

a) Identifizierung und Kritik geprüfter Stellen

aa) Stellen der unmittelbaren Staatsverwaltung

bb) Stellen der mittelbaren Staatsverwaltung

cc) Grundrechtsberechtigte Prüfungsadressaten

b) Identifizierung Drittbetroffener

c) Inhaltliche Richtigkeit der Informationen

4. Beschränkung des Adressatenkreises einer Information

5. Folgen einer rechtswidrigen Veröffentlichung

C. Besondere Regelungen zum Schutz geheimhaltungsbedürftiger Daten

I. Geheimhaltungsbedürftige staatliche Angelegenheiten

1. Geheim zu haltende Ausgaben

2. Prüfung der geheim zu haltenden Ausgaben

a) Prüfung nach § 19 S. 1 Nr. 1 BRHG

b) Prüfung nach § 19 S. 1 Nr. 2 BRHG

3. Umgang mit den Prüfungsergebnissen

a) Materieller Geheimschutz

b) Adressaten der Prüfungsergebnisse

c) Bemerkungen über geheim zu haltende Ausgaben

II. Personenbezogene Daten

1. Steuerdaten

a) Steuergeheimnis aus § 30 AO

b) Verletzungen des Steuergeheimnisses

c) Befugtes Offenbaren im Sinne des § 30 Abs. 4 Nr. 1 AO

aa) Dienende Funktion für das Rechnungsprüfungsverfahren

bb) Erforderlichkeit der Veröffentlichung von Steuerdaten

2. Sozialdaten

a) Sozialgeheimnis aus § 35 Abs. 1 SGB I

b) Übermittlung von Sozialdaten im Sinne des § 69 Abs. 5 SGB X

c) Erforderlichkeit der Veröffentlichung von Sozialdaten

3. Sonstige personenbezogene Daten

a) Anwendungsbereich des BDSG

b) Datenübermittlung im Sinne des § 16 BDSG

c) Erforderlichkeit der Veröffentlichung von personenbezogenen Daten

III. Geheimhaltungsbedürftige Unternehmensdaten

1. Fallgruppen

a) Prüfung bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, § 91 BHO

b) Prüfung der Beteiligungsverwaltung, § 92 BHO

aa) Voraussetzungen der Beteiligungsverwaltung

bb) Aufgabe der Betätigungsprüfung

cc) Informationsquellen der Betätigungsprüfung

(1) Unterlagen aus der Tischprüfung

(2) Unterlagen aus der unmittelbaren Unterrichtung

c) Prüfung von juristischen Personen des Privatrechts, § 104 BHO

2. Geheimhaltungspflichten des Bundesrechnungshofes

a) Geheimhaltungspflichten nach § 395 AktG

aa) Spannungsverhältnis zwischen Geheimhaltungs- und Berichtspflicht

bb) Inhalt der Geheimhaltungspflichten aus § 395 AktG

(1) Adressaten der Pflichten aus § 395 AktG

(2) Schutzgegenstand

(3) Verschwiegenheitspflicht aus Abs. 1

(4) Veröffentlichungsverbot aus Abs. 2

cc) Kritik am Veröffentlichungsverbot

b) Anwendungsfälle des § 395 AktG

aa) Staatliche Beteiligung an Aktiengesellschaften

bb) Staatliche Beteiligung an Gesellschaften mit beschränkter Haftung

cc) Prüfung von privatrechtlichen Unternehmen

dd) Prüfung bei privatrechtlichen Unternehmen

3. Ergebnis

4. Kapitel: Berichterstattung des Bundesrechnungshofes

A. Funktionen der Berichterstattung

B. Informationsprodukte des Bundesrechnungshofes

I. Prüfungsergebnisse im Sinne des § 96 BHO

II. Bemerkungen im Sinne des § 97 BHO

1. Zweck der Bemerkungen

2. Gegenstand der Bemerkungen

3. Verfahren der Berichterstattung

4. Veröffentlichung gegenüber der Allgemeinheit

III. Sonderberichte im Sinne des § 99 BHO

1. Zweck und Gegenstand der Sonderberichte

2. Abgrenzung zur selbstständigen Beratung

3. Verfahren der Berichterstattung

IV. Beratung im Sinne des § 88 Abs. 2 BHO

1. Gegenstand und Adressaten der Beratungsberichte

2. Verfahren der Berichterstattung

3. Verhältnis zu anderen Formen der Berichterstattung

V. Ergebnisberichte

C. Allgemeines Recht des Bundesrechnungshofes zur Publikumsinformation

I. Verfassungsgerichtliche Vorgaben bezüglich staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

1. Legitimation und Funktion staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

a) Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage

b) Beachtung der Kompetenzordnung

c) Gebot der Richtigkeit und Sachlichkeit

d) Gebot der Neutralität

e) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

3. Übertragbarkeit der Überlegungen auf den Bundesrechnungshof

II. Begründung des Rechts zur Publikumsinformation

1. Demokratieprinzip

2. Verfassungsrechtlicher Auftrag des Bundesrechnungshofes

3. Defizite der parlamentarischen Finanzkontrolle

III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines Rechts zur Publikumsinformation

1. Vereinbarkeit mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie

2. Vereinbarkeit mit dem Erfordernis demokratischer Legitimation staatlichen Handelns

3. Vereinbarkeit mit dem Prinzip des Gleichgewichts

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4. Vereinbarkeit mit der Regelung des Art. 114 Abs. 2 GG

IV. Ausgestaltung des Rechts zur Publikumsinformation

1. Erfordernis einer Rechtsgrundlage

2. Zuständigkeit für die Unterrichtung der Öffentlichkeit

3. Verfahren der Unterrichtung der Öffentlichkeit

4. Gegenstände der Unterrichtung der Öffentlichkeit

5. Darstellung der Prüfungs- und Beratungsergebnisse

6. Wahrung des Geheimnis- und Grundrechtsschutzes

7. Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

5. Kapitel: Zugänglichkeit der Informationen des Bundesrechnungshofes nach dem IFG

A. Grundsätzlicher Informationszugangsanspruch

I. Anspruchsverpflichtete

1. Behörden im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 IFG

2. Sonstige Bundesorgane und -einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 2 IFG

a) Vollumfängliche Anspruchsverpflichtung

b) Differenzierung nach Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung

c) Differenzierung nach dem Inhalt der Aufgaben

3. Geprüfte Dienststellen als Anspruchsverpflichtete

II. Anspruchsgegenstand

1. Amtliche Informationen

2. Verfügungsbefugnis über die begehrten Informationen

III. Anspruchsberechtigte

IV. Verhältnis zu anderen Vorschriften über den Informationszugang

B. Ausnahmen

I. Schutz von öffentlichen Belangen

1. Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle

a) Anwendungsbereich und Funktion des Ausschlussgrundes

b) Schutz endgültiger Prüfungsergebnisse

c) Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen Prüfer und Geprüftem

2. Behördlicher Beratungs- bzw. Entscheidungsprozess

a) Ausschlussgrund des § 3 Nr. 3 lit. b IFG

b) Ausschlussgrund des § 4 IFG

c) Zeitliche Beschränkung der Schutzwirkung

3. Besonderer Geheimnisschutz

a) Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflichten

b) Berufs- oder besondere Amtsgeheimnisse

4. Vertraulich übermittelte Informationen

5. Schutz von laufenden Ermittlungsverfahren

II. Schutz von privaten Belangen

1. Personenbezogene Daten

2. Geistiges Eigentum

a) Amtliche Werke im Sinne des § 5 UrhG

b) Geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG

c) Wertungswiderspruch zwischen Urheberrecht und Informationsfreiheit

3. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse

C. Zugangsverfahren

I. Beteiligung betroffener Dritter

1. Begriff des Dritten

2. Anwendungsfälle der Norm

II. Verweisung auf allgemein zugängliche Quellen

III. Entscheidung über den Anspruch

D. Ergebnis

Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Sachwortverzeichnis