Der öffentlich-rechtliche Beauftragte. - Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes.

Vorwort

Inhaltsübersicht

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Erster Teil: Allgemeine Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten

Erster Abschnitt: Kennzeichen des Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland

§ 1 Einleitung

I. Die neue Popularität des Beauftragten

II. Zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion des öffentlich-rechtlichen Beauftragten

1. Gibt es eine spezielle „Beauftragtenforschung“? – Notwendigkeit eines interdisziplinären Ansatzes

2. Überblick über das Schrifttum zum Beauftragten

3. Wissenschaftliche Distanz zum Beauftragten – Befürworter und Gegner

III. Gang der Untersuchung

§ 2 Begriffsbestimmung

I. Begriffsbestimmung des „eigentlichen Beauftragten“

1. Definition

2. Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen

a) Gesetzliche Regelung oder Organisationsgewalt als Rechtsgrundlage für die Schaffung von Beauftragten

b) Der öffentlich-rechtliche Beauftragte als neuartige Organisationseinheit

aa) Etablierung als eigenständige Organisationseinheit

bb) Neuartigkeit trotz älterer Erscheinungsformen

c) Vorkommen von Beauftragten im Bereich der Exekutive und der Legislative

d) Persönliche Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte

e) Fehlen einer Fachaufsicht

f) Internes und externes Wirken von Beauftragten

g) Besonderheit der Aufgabenstellung

h) Typische Pflichten und korrespondierende Kompetenzen von Beauftragten

aa) Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten

bb) Auskunfts- und Beteiligungsrechte

cc) Der Beauftragte als spezielle Petitionsinstanz

dd) Fehlen hoheitlicher Weisungs- und Eingriffsbefugnisse

3. Vergleich mit den bisherigen Definitionsansätzen in der Literatur

II. Ausgrenzungen

1. „Uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich

a) Behördenbeauftragte

b) Aufsichtsbeauftragte

c) Betriebsbeauftragte

d) Lehrbeauftragte

e) Beauftragte Richter

f) Sonstige „uneigentliche Beauftragte“

2. Kollegialgremien

3. Politisch geforderte Beauftragte

4. Beauftragte im privatrechtlichen Bereich

III. Sprachliche Kritik des Beauftragtenbegriffes

1. Zivilrechtlicher Anklang

2. Geringe Kennzeichnungskraft des Begriffes „Beauftragter“ – Fehlen einer prägnanten Alternativbezeichnung

3. Personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit

4. Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität

5. Die Bezeichnung einzelner Beauftragter als Betätigungsfeld der political correctness – Der Name ist Programm

6. Sprachliche Fehlgriffe bei der Benennung von Beauftragten

a) Die Bandwurmbeauftragten

b) Die Beauftragten der Beauftragten

IV. Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“: „Beauftragte“, die nur so heißen, und „Beauftragte“, die nicht so heißen

§ 3 Unterscheidungskriterien und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter

I. Differenzierung nach der Verwaltungsebene

1. Bundesbeauftragte

2. Landesbeauftragte

3. Kommunalbeauftragte

4. Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen

II. Differenzierung nach der Staatsfunktion

1. Parlamentsbeauftragte

2. Exekutivbeauftragte

a) Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte

b) Regierungs- oder Gubernativbeauftragte

3. Justizbeauftragte

III. Differenzierung nach der Rechtsgrundlage

1. Gesetzlich vorgesehene Beauftragte

2. Kraft Organisationsgewalt geschaffene Beauftragte

3. Notwendiger Inhalt einer Regelung zur Beauftragteneinsetzung

IV. Differenzierung nach der Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger

1. Interne Beauftragte

2. Externe Beauftragte

V. Differenzierung nach der Art der Rechtsbeziehung zum berufenden Hoheitsträger

1. Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger

a) Herkömmliches Dienstverhältnis

b) Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis

2. Privatrechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger

VI. Differenzierung nach der Art der Aufgabe

1. Kontrollbeauftragte

2. Schutzbeauftragte

3. Integrationsbeauftragte

4. Koordinationsbeauftragte

VII. Differenzierung nach der zeitlichen Komponente der Aufgabe

1. Zeitbeauftragte

2. Dauerbeauftragte

VIII. Differenzierung nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes

1. Hauptamtliche Beauftragte

2. Nebenamtliche Beauftragte

3. Ehrenamtliche Beauftragte

§ 4 Rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau

I. Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Beauftragten

1. Demokratieprinzip

2. Bundesstaatsprinzip

3. Rechtsstaatsprinzip

II. Organisationsmodelle für den Beauftragten

1. Das „monistische“ Modell: Der Beauftragte als Einzelperson

2. Das „körperschaftliche“ Modell: Der Beauftragte als Behörde

III. Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau

1. Die Ausnahme: Die „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in den hierarchischen Behördenaufbau

2. Der Regelfall: Beauftragte mit „Sonderstellung“

a) Beauftragte mit Sonderbehördencharakter

b) Beauftragte als bei-, an- oder ausgegliederte Organisationseinheiten

aa) Beauftragte als bei- oder angegliederte Organisationseinheiten

bb) Beauftragte als ausgegliederte oder verselbständigte Organisationseinheiten

c) Beauftragte mit Stabsstellencharakter

d) Beauftragte und die Einheit der Verwaltung

§ 5 Gründe und Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten

I. Besonderheiten der Aufgabenstellung

1. Dokumentation der besonderen Bedeutung der Aufgabe

a) Die Einsetzung des Beauftragten als politisches Signal

b) Speziell: Die Beauftragten als Wahlkampfthema

c) Andere Möglichkeiten einer politischen Schwerpunktsetzung

2. Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft

a) Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte

b) Gesamtgesellschaftliches Wirken von Beauftragten

c) Andere Möglichkeiten zur Koordinierung interner und externer Querschnittsaufgaben

3. Besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe

a) Anerkennung der besonderen Schutzbedürftigkeit einzelner Personengruppen und Rechtsgüter

b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Schutzinteressen

4. Besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs

a) Gründe für die besondere Grundrechtsrelevanz bestimmter Bereiche – Notwendigkeit einer präventiven Kontrolle

b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Grundrechtsrelevanz

5. Besondere Anforderungen an den Aufgabenträger

a) Inhalt der Anforderungen

b) Berücksichtigung spezieller Anforderungen im Rahmen von Personalauswahl und Qualifizierung

6. Zeitlich befristete Bedeutung der Aufgabenstellung

a) Abgrenzung zwischen Zeit- und Daueraufgaben

b) Drei Kategorien von Beauftragten unter zeitlichem Gesichtspunkt

aa) Beauftragte mit Zeitauftrag (echte Zeitbeauftragte)

bb) Beauftragte mit Dauerauftrag (echte Dauerbeauftragte)

cc) Zum Dauerorgan tendierende Zeitbeauftragte (unechte Zeitbeauftragte)

c) Berücksichtigung der zeitlichen Dimension einer Aufgabe im Rahmen der Aufbauorganisation

II. Erfordernis unabhängiger Aufgabenwahrnehmung

1. Notwendigkeit der unabhängigen Wahrnehmung von Beauftragtenaufgaben

2. Sicherstellung von Unabhängigkeit durch Verfahren und Organisation

III. Wunsch nach „unbürokratischer“ Aufgabenwahrnehmung

1. Die bürokratische Ordnung nach Max Weber

2. Heutiges Verständnis von Bürokratie – Zur Überwindung „bürokratischer Strukturen“ durch die so genannte Verwaltungsreform

3. Inwiefern agieren Beauftragte „unbürokratisch“? – Zum Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „ungesetzlich“

4. Das Dilemma: Die Bürokratisierung der Beauftragten und der Verwaltungsreform – Die zwangsläufige Ent-Täuschung

5. Zur Notwendigkeit einer modernen Bürokratiekritik: Neubestimmung der Vor- und Nachteile einer bürokratischen Aufgabenerledigung

IV. Beauftragte als ideale Krisenmanager und Reformer?

1. Beauftragte als Sonderermittler

2. Beauftragte als Opferhelfer

3. Beauftragte als Reformer

4. Zur Notwendigkeit von Krisenbewältigungskompetenz und Reformfähigkeit bei allen Verwaltungsträgern

V. Kostengründe

1. Zu den Kosten von Beauftragten

2. Zur Notwendigkeit von Kostenbewusstsein bei allen Verwaltungsträgern

VI. Zwischenergebnis: Sind Beauftragte überflüssig?

§ 6 Rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens

I. Unübersichtlichkeit und Ineffizienz der Staatsorganisation: Die Zuständigerklärung des Unzuständigen

II. Delegation von Verantwortung statt eigenverantwortlicher Kompetenzwahrnehmung: Die schleichende Selbstentmachtung von Parlament und Regierung

III. Strukturzersplitterung statt Strukturreform: Die Schaffung neuer Organisationseinheiten aus Unzufriedenheit mit den alten

IV. Partikularinteressenvertretung statt Allgemeinwohlverantwortlichkeit: Der Beauftragte als Lobbyist

V. Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung: Das Amt ist nichts, die Person ist alles

VI. „Sieh’, Wähler, was ich Gutes getan habe“: Der Beauftragte als Feigenblatt

VII. „Weil Du Gutes getan hast“: Das Beauftragtenamt als Versorgungsposten

VIII. „Die ich rief, die Geister“: Kontrolle und Verselbständigungstendenzen der Beauftragten

Zweiter Abschnitt: Herkunft und Geschichte des Beauftragten – Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands

§ 7 Die geschichtliche Entwicklung des Beauftragten in Deutschland

I. Die Kommissare als Vorläufer des modernen Beauftragten

1. Der Kommissar als Vorfahr aller Behörden

2. Deutsches Reich und Weimarer Republik

3. Die Zeit des Nationalsozialismus

II. Der Ombudsmann als „zweiter Pate“ des heutigen Beauftragten

1. Die Ombudsmannidee aus Skandinavien

2. Das Obsiegen des Petitionsrechts in Deutschland

III. Der Beauftragte als Synthese von Kommissar und Ombudsmann

IV. Die Entwicklung des Beauftragten nach dem Zweiten Weltkrieg

1. Die Zeit der Besatzung

2. Die Konsolidierung der Bundesrepublik

3. Die Wiedervereinigung

4. Von der Bonner zur Berliner Republik – Tendenzen für einen Überdruss an den Beauftragten?

§ 8 Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands

I. Der Ombudsmann in Skandinavien

II. Die Volksanwaltschaft in Österreich

III. Beauftragte in den reformierten osteuropäischen Staaten

IV. Der Europäische Bürgerbeauftragte

Zweiter Teil: Erscheinungsformen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland

Erster Abschnitt: Bundesebene

§ 9 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages

I. Rechtsstellung und Organisationsform

1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte

2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung

3. Art, Beginn und Ende des Amtes

4. Einbindung in den Bundestag und personelle Ausstattung

II. Aufgaben und Befugnisse

1. Gesetzlicher Katalog

2. Verhältnis zum Verteidigungsausschuss

3. Tätigwerden

III. Aufsicht und Kontrolle

IV. Würdigung

1. Der Wehrbeauftragte als Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht

2. Der Wehrbeauftragte: ein zahnloser Kettenhund?

a) Zur Kritik an seiner formalen Machtlosigkeit

b) Zur Kritik am Wahl- bzw. Abwahlquorum

3. Kontrollineffizienz durch Summierung von Kontrollkompetenzen?

4. Militär und Demokratie: ewiger Gegensatz?

5. Institutionelle Bestandsgarantie des Wehrbeauftragten?

V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst

§ 10 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit

I. Rechtsstellung und Organisationsform

1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte

a) Das Gesetzgebungsverfahren zum Bundesdatenschutzgesetz 1977

b) Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes 1990

c) Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes 2005

2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung

a) Notwendigkeit einer Zuordnung

b) Zuordnung

aa) Indizien für die Einordnung als Regierungsbeauftragter

bb) Indizien für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter

cc) Gesetzliche Konzeption: parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter

3. Art, Beginn und Ende des Amtes

4. Einrichtung beim Bundesminister des Innern und personelle Ausstattung

II. Aufgaben und Befugnisse

III. Aufsicht und Kontrolle

IV. Würdigung

1. Der Datenschutzbeauftragte als Garant präventiver Kontrolle im besonders grundrechtssensiblen Bereich

2. Verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung bzw. zum Erhalt von Datenschutzbeauftragten?

3. Zur Zwitterstellung zwischen Regierungs- und Parlamentsbeauftragtem

4. Institutionalisierungs- und Verselbständigungstendenzen der Datenschutzbeauftragten

§ 11 Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration

I. Rechtsstellung und Organisationsform

1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte

2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung

3. Art, Beginn und Ende des Amtes

4. Einrichtung beim Bundeskanzleramt und personelle Ausstattung

II. Aufgaben und Befugnisse

III. Aufsicht und Kontrolle

IV. Würdigung

1. Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration als politischer „Erfüllungsgehilfe“ der Bundesregierung

2. Integration als Daueraufgabe – der Integrationsbeauftragte als Dauerorgan?

V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge

§ 12 Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik

I. Rechtsstellung und Organisationsform

1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte

2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung

II. Aufgaben und Befugnisse

III. Aufsicht und Kontrolle

IV. Würdigung

1. Von der Gauck-Behörde zur Birthler-Behörde

2. Die Stasi-Unterlagen – „ewige“ DDR-Hinterlassenschaft?

§ 13 Sonstige Beauftragte auf Bundesebene

I. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung

II. Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen

III. Der Drogenbeauftragte der Bundesregierung

IV. Der Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer

V. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien

VI. Weitere Beauftragte

Zweiter Abschnitt: Landesebene

§ 14 Überblick

I. Überblick über die Bundesbeauftragten entsprechenden Landesbeauftragten

1. Landesdatenschutzbeauftragte

2. Landesausländerbeauftragte

3. Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik

4. Sonstige Beauftragte

II. Landesbeauftragte ohne Entsprechung auf Bundesebene

1. Einzelne Beauftragte

a) Kinderbeauftragte

b) Opferschutzbeauftragte

c) Tierschutzbeauftragte

2. Die Generalklausel zur Wahl von Beauftragten in der Brandenburger Verfassung

§ 15 Bürgerbeauftragte

I. Rechtsstellung und Organisationsform

II. Aufgaben und Befugnisse

III. Aufsicht und Kontrolle

IV. Würdigung

Dritter Abschnitt: Kommunalebene

§ 16 Überblick

I. Ausländerbeauftragte

II. Kinderbeauftragte

III. Seniorenbeauftragte

IV. Fahrradbeauftragte

V. Sonstige Beauftragte

§ 17 Gleichstellungsbeauftragte

I. Rechtsstellung und Organisationsform

1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte

2. Kommunalverfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung

3. Art, Beginn und Ende des Amtes

II. Aufgaben und Befugnisse

III. Aufsicht und Kontrolle

IV. Würdigung

1. Die Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten als Projektionsfläche ideologischer Grabenkämpfe

2. Gleichstellung als Daueraufgabe – die Gleichstellungsbeauftragten als Dauerorgane?

§ 18 Fazit

I. Zusammenfassung in Thesen

II. Resümee

Anhang I: Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten

Anhang II: Synopse der ausführlicher dargestellten Beauftragten des Bundes

Anhang III: Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten

Literaturverzeichnis

Sachwortverzeichnis