Die Zulässigkeit von Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen im Zusammenhang mit großflächigen Einzelhandelsprojekten. - Ein Beitrag zur Anwendbarkeit des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen auf den verwaltungsrechtlichen Vertrag

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

A. Problemstellung

B. Ziel der Untersuchung

C. Gang der Darstellung

1. Kapitel: Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen – Interessenlage und Erscheinungsformen

A. Das Handlungsinstrument des städtebaulichen Vertrags

I. Entstehungsgeschichte

II. Erscheinungsformen städtebaulicher Verträge

1. Der städtebauliche Vertrag als Oberbegriff

2. Vertragstypen städtebaulicher Verträge

III. Die allgemeine Interessenlage der Vertragsparteien

1. Gemeindliche Interessen

a) Stadtentwicklung

b) Kostenminimierung

c) „Umweltabsprachen“

2. Interessen des Vertragspartners des gemeindlichen Planungsträgers

a) Rechts- und Kalkulationssicherheit

b) Projektrisiken

3. Interessen Dritter

B. Vertragsstrafenklausen in städtebaulichen Verträgen im Zusammenhang mit großflächigen Einzelhandelsprojekten

I. Vertragsstrafen im Kontext der Steuerungsinstrumentarien

II. Die Steuerung des großflächigen Einzelhandels

1. Steuerungsbedarf des großflächigen Einzelhandels

a) Großflächiger Einzelhandel als Gefahr für die städtebauliche Funktion der Zentren

b) Das Spannungsverhältnis zwischen zentralen Versorgungsbereichen und dem großflächigen Einzelhandel

aa) Zentrale Versorgungsbereiche

bb) Großflächiger Einzelhandel

(1) Das Merkmal der Großflächigkeit

(2) Einkaufszentren

cc) Auswirkungen

2. Instrumente zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels

a) Raumordnung und großflächiger Einzelhandel

aa) Das Zentrale-Orte-Konzept der Raumordnungsplanung: Konzentrationsgebot – Kongruenzgebot – Beeinträchtigungsverbot – Integrationsgebot

bb) Regionalplanung

(1) Die Funktion der Regionalplanung

(2) Ergänzende Instrumente der Regionalplanung

b) Bauleitplanung und großflächiger Einzelhandel

aa) Wechselbeziehungen von Raumplanung und Bauleitplanung

bb) Die Steuerung des Einzelhandels in der Bauleitplanung

(1) Der Flächennutzungsplan

(2) Der Bebauungsplan

cc) Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit großflächiger Einzelhandelsvorhaben

(1) Der beplante Innenbereich

(2) Der unbeplante Innenbereich

(3) Der Außenbereich

I. Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen im Zusammenhang mit großflächigen Einzelhandelsprojekten

1. Das Bedürfnis für Vertragsstrafenklauseln

2. Erscheinungsformen von Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen im Zusammenhang mit großflächigen Einzelhandelsprojekten

3. Wesen und Funktion der Vertragsstrafe in städtebaulichen Verträgen

a) Wesen und Funktion der Vertragsstrafe im Allgemeinen

aa) Akzessorietät: Selbständigkeit oder Unselbständigkeit des Strafversprechens

bb) Druck- und Ersatzfunktion

cc) Sanktionsfunktion: Sühne oder Strafe

dd) Keine eigenständige Genugtuungsfunktion

b) Wesen und Funktion der Vertragsstrafe in städtebaulichen Verträgen im Speziellen

aa) Unselbständiges Strafversprechen akzessorischer Natur

bb) Vorrangige Bedeutung der Druckfunktion

cc) Keine Ersatzfunktion

dd) Immanenz der Sanktionsfunktion

2. Kapitel: Zur Rechtsnatur von Vertragsstrafen in städtebaulichen Verträgen

A. Zur Terminologie und Unterscheidung: Verwaltungsvertrag und verwaltungsrechtlicher Vertrag

B. Zur Rechtsnatur städtebaulicher Verträge im Allgemeinen

I. Der Vertragsgegenstand als Ausgangspunkt

II. Normfiktionstheorie

III. Vorordnungstheorie

IV. Aufgabentheorie

V. Vereinigungslehre

C. Die Rechtsnatur von Vereinbarungen über verkaufsflächen- und sortimentsbezogene Verkaufsflächenbeschränkungen und deren Absicherung durch Vertragsstrafen in städtebaulichen Verträgen

I. Rechtsnatur von Vereinbarungen über sortiments- und verkaufsflächenbezogenen Nutzungsbeschränkungen

II. Rechtsnatur von sortiments- und verkaufsflächenbezogenen Nutzungsbeschränkungen sichernden Vertragsstrafenversprechen

III. Keine Überlagerung der Vertragsnatur durch andere Vertragsbestandteile

3. Kapitel: Allgemeine materiell-rechtliche Grenzen für Vertragsstrafenregelungen in städtebaulichen Verträgen

A. Das Koppelungsverbot, § 11 Abs. 2 S. 2 BauGB

I. Zur Reichweite des Koppelungsverbots

1. Der unmittelbaren Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 S. 2 BauGB

2. Zweckbestimmung und Sachzusammenhang

3. Das Koppelungsverbot als allgemeiner Rechtsgrundsatz

II. Das Koppelungsverbot und die Vertragsstrafenbewehrung von Nutzungsbeschränkungen

1. Der vertragliche Zweck der Vertragsstrafenvereinbarung

2. Konformität mit den öffentlichen Aufgaben und Zwecken des Baugesetzbuchs

3. Hinreichender innerer sachlicher Zusammenhang

a) Verwendung der Vertragsstrafenzahlung

b) Leistung und Gegenleistung

aa) „Hinkender“ Austauschvertrag

bb)Vertragsstrafe keine Gegenleistung

cc) Ausnahme: Verkauf von Hoheitsleistungen

III. Zwischenergebnis

B. Die Angemessenheitsklausel des § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB

I. Das Kriterium der Angemessenheit

1. Der Maßstab der Angemessenheit i. S. d. § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB

a) Die Angemessenheit als Kriterium der objektiven wirtschaftlichen Ausgewogenheit der Vertragsleistungen

b) Die Angemessenheit als Kriterium der subjektiven Zumutbarkeit der Vertragsleistungen

2. Die Angemessenheit als Konkretisierung des Koppelungsverbots

II. Angemessenheitsgebot und Vertragsstrafe

1. Leistung und Gegenleistung

2. Angemessenheit „den gesamten Umständen nach“

III. Zwischenergebnis

C. Rechtsstaatlicher Gesetzesvorbehalt und Vertragsstrafe

I. Gesetzesvorbehalt und Vertragshandeln

1. Subjektiv- und objektiv-rechtliche Dimension des Gesetzesvorbehalts

2. Vertragshandeln und Besonderheiten des Gesetzesvorbehalts

II. Vertragsstrafe in städtebaulichem Vertrag und Gesetzesvorbehalt

1. Legitimation des Vertragshandelns

2. Vertragsstrafe und Gesetzesvorbehalt

III. Zwischenergebnis

D. Die Grundrechte als unmittelbarer Rechtmäßigkeitsmaßstab

I. Die Grundrechte als Verbotsgesetze im Sinne des § 134 BGB?

II. Das einfache Recht als Grundrechtsausgestaltung

1. Vorrang der grundrechtskonformen Auslegung der Vertragsinhaltsverbote vor der Begründung eines Grundrechtsverstoßes

2. Gewährleistung der Drittgrundrechte durch Zustimmungsvorbehalt und einfachgesetzliche Vertragsinhaltsverbote

III. Zwischenergebnis

E. Vorrang des Verwaltungszwangs gegenüber Vertragsstrafenregelungen in städtebaulichen Verträgen öffentlich-rechtlicher Natur?

I. Vorrang des Verwaltungszwangs: Widerspruch der Vertragsstrafenklauseln zu vorrangigen gesetzlichen Wertungen des öffentlichen Rechts?

II. Kein abschließender Regelungszweck des Verwaltungszwangs

1. Keine generelle Titelfunktion des öffentlich-rechtlichen Vertrags

2. Funktionale Unterschiede zwischen Verwaltungszwang und Vertragsstrafe

3. Keine pauschale Begrenzung der Beugefunktion auf das nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz Zulässige

III. Zwischenergebnis

F. Die bauordnungsrechtlichen Eingriffsbefugnisse als abschließender Regelungskomplex?

I. Kein Vorrang der Nutzungsuntersagung

II. Kein Gleichlauf der Rechtmäßigkeitsmaßstäbe von Nutzungsuntersagung und Vertragsstrafe

G. Machtmissbrauchsverbot

H. Sittenwidrigkeit

I. Verwaltungsrechtlicher Vertrag und Sittenverstoß

II. Sittenverstoß und Anpassungsmöglichkeit nach § 343 BGB

1. Entsprechende Anwendbarkeit des § 343 BGB

a) Kein Ausschluss gemäß § 348 HGB

b) Kein Vorrang der clausula rebus sic stantibus

c) Entsprechende Anwendbarkeit des § 343 BGB auf Austauschverträge

2. Das Verhältnis von § 59 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 44 Abs. 2 Nr. 6 VwVfG zu § 343 BGB i. V. m. § 62 S. 2 VwVfG

III. Vertragsstrafe und Verstoß gegen die guten Sitten

1. Der Maßstab der guten Sitten

2. Vertragsstrafen in städtebaulichen Verträgen und Sittenverstoß

a) Höhe der Einzelstrafe

aa) Verkaufsflächenbezug

bb) Sortimentsbezug

b) Differenzierung nach dem Ausmaß des Verstoßes

c) Strafobergrenze

d) Einstandspflicht für das Verhalten Dritter

e) Abbedingung des Verschuldenserfordernisses

IV. Rechtsfolge

J. Zustimmung von Dritten und Behörden, § 58 VwVfG

I. Zustimmung Dritter, § 58 Abs. 1 VwVfG

1. Einzelhändler der zentralen Versorgungsbereiche

2. Einzelhändler im Rahmen des vertragsgegenständlichen Einzelhandelsvorhabens

II. Zustimmung von Behörden, § 58 Abs. 2 VwVfG

K. Unwirksamkeit der Vertragsstrafenvereinbarung aufgrund Unwirksamkeit der Hauptverbindlichkeit

I. Die Unwirksamkeit der Vertragsstrafenvereinbarung aufgrund Unwirksamkeit der Hauptverbindlichkeit – ein Ausdruck der Akzessorietät

II. Unwirksamkeit der Hauptverbindlichkeit

1. Planergänzende bzw. planersetzende Regelungen

2. Verstoß gegen das Koppelungsverbot, § 11 Abs. 2 S. 2 BauGB, bei Vertragsschluss nach Wirksamwerden des Bebauungsplans?

3. Beeinträchtigung der freien Nutzung des Grundstückseigentums und der Gewerbefreiheit

L. Exkurs: § 60 VwVfG bei Veränderung der zentralen Versorgungsbereiche

I. Wesentliche Änderung der Verhältnisse

1. Rechtliche und tatsächliche Verhältnisse

2. Wesentliche Änderung

II. Wesentliche Änderung der Situation der zentralen Versorgungsbereiche

1. Keine Vertragsanpassung bei „Minderbelastung“ der zentralen Versorgungsbereiche

2. Vertragsanpassung bei „Mehrbelastung“ der zentralen Versorgungsbereiche nur im Ausnahmefall

3. Vertragsanpassung bei Wandel der tatsächlichen Gegebenheiten

4. Kapitel: Städtebauliche Verträge öffentlich-rechtlicher Natur und das Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen

A. Grundsätzliche Anwendbarkeit der §§ 305 ff. BGB auf verwaltungsrechtliche Verträge

B. § 62 S. 2 VwVfG als Verweisungsnorm auf die §§ 305 ff. BGB

I. Entsprechende und ergänzende Geltung bürgerlich-rechtlicher Vorschriften gemäß § 62 S. 2 VwVfG

II. Der Meinungsstand vor und nach der Schuldrechtsmodernisierung

1. AGB-Gesetz und verwaltungsrechtliche Verträge

2. §§ 305 ff. BGB und verwaltungsrechtliche Verträge

III. § 62 S. 2 VwVfG und die Problematik der dynamischen Verweisungstechnik

1. § 62 S. 2 VwVfG als dynamische Verweisung auf das Bürgerliche Gesetzbuch

2. Zur Verfassungsmäßigkeit der dynamischen Verweisungstechnik

a) Koinzidenz der Gesetzgebungskompetenz für den verweisenden und den verwiesenen Normenkomplex

aa) Rechtsstaatliche Bestimmtheitsanforderungen

bb) Das praktische Bedürfnis für die Verweisung des § 62 S. 2 BVwVfG

b) Differenz der Gesetzgebungskompetenz für den verweisenden und den verwiesenen Normenkomplex

c) Die Verweisung auf die §§ 305 ff. BGB als materielles Verwaltungsrecht

aa) Die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 3 BVwVfG

bb) § 62 S. 2 BVwVfG i. V. m. §§ 305 ff. BGB als Bestandteil der Bundesregelung über den städtebaulichen Vertrag

3. Zwischenergebnis

IV. Keine vorrangige Spezialregelung abschließender Natur

1. Die Ergänzungsfunktion des § 62 S. 2 VwVfG

2. Die Angemessenheitsklausel: Keine vorrangige öffentlich-rechtliche Wertung

a) Unterschiedliche Kontrollgegenstände

aa) Das Angemessenheitsgebot als auf das Äquivalenzverhältnis begrenzte lex specialis

bb) Keine AGB-Kontrolle des unmittelbaren Vertragsgegenstands bzw. Leistungsinhalts gemäß § 307 Abs. 3 BGB

b) Unterschiedliche Konkretisierungsgrade der Inhaltskontrolle

aa) Angemessenheitskontrolle – globaler Wirtschaftlichkeitsmaßstab

bb) AGB-Kontrolle – konkrete Klauselkontrolle

c) Lücke im öffentlichen Vertragsrecht und „ergänzende“ Lückenfüllung

V. Verwaltungsvertragliche „Anklänge“ im Recht allgemeiner Geschäftsbedingungen und entsprechende Anwendung

C. Die RL 93/13/EWG als Geltungsgrund der §§ 305 ff. BGB im öffentlichen Recht

I. AGB-Kontrolle im öffentlichen Recht gemäß Art. 1 und Art. 2 lit. b und c RL 93/13/EWG

1. Sachlicher Anwendungsbereich

2. Persönlicher Anwendungsbereich

a) Öffentlich- und privatrechtliche Handlungsformen

b) Gewerbliche oder berufliche Tätigkeit

aa) Die Binnenmarktrelevanz als Auslegungsleitlinie

bb) Übertragbarkeit der Auslegungsgrundsätze für das öffentliche Auftragswesen

cc) Nicht-gewerblich als Synonym für „öffentliche Verwaltung“ und „öffentliche Gewalt“ i. S. d. Art. 45 Abs. 4, Artt. 51, 62 AEUV (ex-Art. 39 Abs. 4, Artt. 45, 55 EG)

dd) Der städtebauliche Vertrag als gewerbliche Tätigkeit der öffentlichen Hand i. S. d. Art. 2 lit. c) RL 93/13/EWG

II. Keine unmittelbare Anwendbarkeit der Richtlinienvorgaben

III. Richtlinienkonforme Auslegung von § 62 S. 2 VwVfG i. V. m. §§ 305 ff. BGB

1. Die Grundsätze der richtlinienkonformen Auslegung

2. Keine richtlinienkonforme Auslegung des Rechtsbegriffs der „Angemessenheit“ in öffentlich-rechtlichen Vorschriften

3. Die Anwendbarkeit der § 62 S. 2 VwVfG i. V. m. §§ 305 ff. BGB – ein Erfordernis richtlinienkonformer Auslegung

a) „Entsprechende“ und „ergänzende“ Heranziehung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen gemäß § 62 S. 2 VwVfG

b) Verwaltungsrechtlicher Vertrag und das Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen – richtlinienkonforme Auslegung und überschießende Umsetzung

aa) Auslegungseinheit und überschießende Umsetzung

bb) Kein europarechtliches Gebot der Auslegungseinheit

cc) Nationale Vermutung der Auslegungseinheit

(1) Normsetzung

(2) (Gespaltene?) Normanwendung

IV. Zwischenergebnis

D. §§ 305 ff. BGB als Ausprägung des (öffentlich-rechtlichen) Grundsatzes von Treu und Glauben

I. Der Grundsatz von Treu und Glauben im öffentlichen Recht

II. Das Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen als Konkretisierung des Grundsatzes von Treu und Glauben

III. Die §§ 305 ff. BGB als Konkretisierung des Grundsatzes von Treu und Glauben – auch im öffentlichen Recht

E. Wertungsgrundlagen eines restriktiven Regelungsregimes Allgemeiner Geschäftsbedingungen

I. Vertragsfreiheit als Ausgangspunkt

II. Ausstrahlungswirkung verfassungsrechtlicher Leitlinien

1. Der privatrechtliche Rechtsverkehr

a) Grundrechte und Privatrechtsverkehr

b) Inhaltskontrolle als verfassungsrechtliche Obliegenheit

c) Unionsgrundrechtlicher Schutzauftrag

2. Der verwaltungsvertragliche Rechtsverkehr

III. Vertragstheoretische Legitimation eines restriktiven Regelungsregimes Allgemeiner Geschäftsbedingungen

1. Der privatrechtliche Rechtsverkehr

a) Vertragsfreiheit und Vertragsgerechtigkeit

b) Inhaltskontrolle und Richtigkeitsgewähr

c) Institutioneller Machtmissbrauch

2. Der verwaltungsvertragliche Rechtsverkehr

a) Koppelungsverbot und Angemessenheitsgebot als kompensatorische Inhaltskontrolle des Äquivalenzverhältnisses

b) Inhaltskontrolle und Richtigkeitsgewähr außerhalb des Äquivalenzverhältnisses

c) Kein Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Besonderheiten

IV. Rechtsökonomische Legitimation eines restriktiven Regelungsregimes Allgemeiner Geschäftsbedingungen

1. Der privatrechtliche Rechtsverkehr

2. Der verwaltungsvertragliche Rechtsverkehr

V. Zwischenergebnis

F. „Keine Flucht ins öffentliche Recht“ zur Umgehung der §§ 305 ff. BGB

G. Exkurs: Unterlassungsklagen nach dem Unterlassungsklagengesetz

5. Kapitel: Die Inhaltskontrolle von Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen anhand der §§ 305 ff. BGB

A. Sachlicher Anwendungsbereich der §§ 305 ff. BGB

I. Allgemeine Geschäftsbedingungen

II. Das Subordinationsverhältnis als „Entsprechung“ des Verbrauchervertrags gemäß § 310 Abs. 3 BGB

III. Rechtsdeklaratorische Klauseln und Vereinbarungen über den Vertragsgegenstand

1. Kontrollfreiheit gemäß § 307 Abs. 3 S. 1 BGB

2. Kontrollfreiheit von Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen?

a) Rechtsdeklaratorischer Charakter aufgrund gesetzlich eröffneter Gestaltungsmöglichkeit?

b) Rechtsdeklaratorischer Charakter aufgrund inhaltlicher Übereinstimmung mit allgemeinen Verwaltungsvorschriften?

B. Einbeziehung in den Vertrag

I. Allgemeine Anforderungen

II. Besondere Anforderungen für Klauseln über Vertragsstrafen?

C. Vorrang der Individualabrede (§ 305b BGB), überraschende und mehrdeutige Klauseln (§ 305c BGB), Umgehungsverbot (§ 306a BGB)

D. Klauselverbote i. S. d. § 309 BGB

I. Das Wertungsverbot des § 309 BGB und der öffentlich-rechtliche Vertrag

II. Inhaltskontrolle am Maßstab der §§ 309 Nr. 6 BGB und Nr. 5 BGB?

III. Inhaltskontrolle am Maßstab des § 309 Nr. 12 BGB

1. Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung

a) Kontrollfähigkeit der Erklärung

b) Beweislastumkehr durch Unterwerfungserklärung?

2. Gemeindliche Feststellungsbefugnis

a) Gesetzliche Beweislastverteilung

b) Keine Beweislastumkehr bei Bestimmungsrecht i. S. d. § 315 BGB

IV. Inhaltskontrolle am Maßstab des § 309 Nr. 2 BGB

E. Die Generalklausel des § 307 BGB

I. Inhaltskontrolle am Maßstab des § 307 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 BGB

1. Unangemessene Benachteiligung

2. Berücksichtigung des gesamten Vertragsinhalts

a) Summierungs- und Kompensationseffekt

b) Sachlicher Zusammenhang

c) Unmaßgeblichkeit des Preisarguments

3. Berücksichtigungsfähige Interessen

a) Individual- und Gemeinwohlinteressen

b) Gemeinwohlinteressen und Verwaltungsvertrag

4. Die Konkretisierungsfunktion des § 307 Abs. 2 BGB

5. Das Transparenzgebot gemäß § 307 Abs. 1 S. 2 BGB

a) Die Anforderungen des Transparenzgebots

b) Die verwaltungsvertraglichen Besonderheiten

II. Vertragsstrafen in städtebaulichen Verträgen und unangemessene Benachteiligung

1. Gemeindliches Bedürfnis nach einem Vertragsstrafeversprechen

2. Strafhöhe

a) Höhe der Einzelstrafe

b) Differenzierung nach dem Ausmaß des Verstoßes

c) Strafobergrenze

3. Bestimmungsrecht nach billigem Ermessen i. S. d. §§ 315 ff. BGB

4. Bindungsfrist

a) Befristung der Nutzungsbeschränkungen

b) Befristung der Vertragsstrafe

5. Vertretenmüssen

6. Einstandspflicht für das Verhalten Dritter

7. Sicherheiten

a) Sicherung der Nutzungsbeschränkungen

b) Sicherung der Vertragsstrafe

8. Bestimmtheit und Transparenzgebot

F. Rechtsfolgen gemäß § 306 BGB i. V. m. § 59 Abs. 1 VwVfG

I. Vorrang des Rechtsfolgenregimes von § 306 Abs. 1 und 3 BGB gegenüber § 59 Abs. 3 VwVfG

II. Verbot der geltungserhaltenden Reduktion

III. Schadensersatz

Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse

1. Kapitel: Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen – Interessenlage und Erscheinungsformen

2. Kapitel: Zur Rechtsnatur von Vertragsstrafen in städtebaulichen Verträgen

3. Kapitel: Allgemeine materiell-rechtliche Grenzen für Vertragsstrafenregelungen in städtebaulichen Verträgen

4. Kapitel: Städtebauliche Verträge öffentlich-rechtlicher Natur und das Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen

5. Kapitel: Die Inhaltskontrolle von Vertragsstrafenklauseln in städtebaulichen Verträgen anhand der §§ 305 ff. BGB

Literaturverzeichnis

Sachverzeichnis