Rechtsfragen einer projektbezogenen Raumordnung. - Zugleich ein Beitrag zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben.

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Teil 1: Problemstellung und Grundlagen

§ 1 Die verfassungsrechtliche Ausgangslage in Bezug auf die Raumordnung nach der Föderalismusreform

A. Kein „bodenrechtlicher Durchgriff“ der Raumordnung

B. Beschränkung auf „raumbedeutsame“ Regelungsgegenstände

C. Die Raumordnung als überfachliche und überörtliche Gestaltungsebene

§ 2 Die Erfordernisse der Raumordnung: Begriffsbestimmung und Abgrenzung

A. Die Ziele der Raumordnung

I. Regelungsgegenstand

II. Zentrale inhaltliche Anforderungen zur Erfüllung des Zielbegriffs

1. Raumordnungsziele als bestimmte oder bestimmbare Festlegungen

2. Abschließende Abwägung und raumordnerische Letztentscheidung

B. Die Grundsätze der Raumordnung

C. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung

§ 3 Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung

A. Zielbeachtenspflicht gegenüber öffentlichen Stellen

I. Die öffentlichen Stellen als „klassischer“ Bindungsadressat

1. § 4 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Nr. 1 ROG

2. § 4 Abs. 3 ROG

II. Umfang und Reichweite der Bindungswirkungen

1. Inhalt der Beachtenspflicht

2. Beachtenspflicht als Handlungspflicht und das bauplanungsrechtliche Zielanpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB

B. Bindung der öffentlichen Stellen an die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung

C. Rechtswirkungen der Raumordnungserfordernisse im Bereich der „klassischen“ Wirkungsdimension der Raumordnung

I. Bindung selbstverwalteter Gemeinden

II. Bindungswirkungen gegenüber Personen des Privatrechts

1. Mediatisierte Bindung privater Vorhabensträger

2. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der mediatisierten Bindungen

a) Konsequenzen einer Gleichstellung unmittelbarer und mediatisierter Wirkungen

b) Kompetenzrechtliche Bedenken

c) Bewertung und Ergebnis

3. Sonderstellung der Zielbeachtenspflicht nach § 4 Abs. 3 ROG

D. Inhaltliche Ausgestaltung „klassischer“ Raumordnungsziele

§ 4 Notwendigkeit projektbezogener Steuerungsansätze der Raumordnung und die besondere Situation der Windenergienutzung im Außenbereich

A. Verwirklichung raumordnerischer Festlegungen bei Außenbereichsvorhaben, Planfeststellungen und Plangenehmigungen

B. Der raumordnerische Steuerungsbedarf

I. Raumordnerische Steuerung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Kiesabgrabungen

II. Raumordnerische Steuerung bei Windenergieanlagen als privilegierte und standortunabhängige Nutzung im Außenbereich

III. Zusammenfassung

§ 5 Konkretisierung der Problemstellung und Gang der weiteren Untersuchung

Teil 2: Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

§ 6 Berücksichtigungspflicht in der Zulassungsentscheidung aufgrund fachgesetzlicher Anordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 S. 1 ROG

A. Berücksichtigung der Raumordnungserfordernisse bei fachgesetzlicher Anordnung

B. Bindungswirkungen der Raumordnungserfordernisse gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen der Berücksichtigungspflicht

I. Bindungswirkung der Raumordnungsziele

1. Abschichtungswirkung der raumordnerischen Abwägung

2. Bewertung der Zielwirkungen im Rahmen der fachgesetzlichen Abwägungs- oder Ermessensentscheidung

3. Systematische Überlegungen unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung

II. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze

1. Keine äußeren Grenzen für eine unmittelbare Bindung Privater an die Raumordnungsgrundsätze

2. Bindungswirkung der Raumordnungsgrundsätze gegenüber Privaten im Rahmen der Berücksichtigungspflicht

C. Ergebnis

§ 7 Zielbeachtenspflicht in der Zulassungsentscheidung im Außenbereich aufgrund fachgesetzlicher Anordnung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG

A. Die Rezeption der Raumordnungsziele bei bauplanungsrechtlichen Außenbereichsvorhaben

B. Raumordnungsziele in der Genehmigungsentscheidung gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB

I. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB

II. § 35 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB

III. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB

C. Geltungsanspruch der Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB

I. Entwicklungen der Rechtslage

II. Strikte Verbindlichkeit der Raumordnungsziele nach Wortlaut, Systematik und Historik

III. Entwicklungen in der Rechtsprechung

1. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 3 HS 1 BauGB (1987)

2. Das Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB: Auslegung und Bewertung der höchstrichterlichen Rechtsprechung

a) § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB

b) § 35 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB

IV. Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit einer strikten Zielbindung

1. Das Gebot gerechter Abwägung

2. Verfahrensrechtliche Einbeziehung privater Belange

3. Entschädigungspflichten

a) Bestehen einer Entschädigungspflicht im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB?

b) Folgen für die Annahme einer strikten Zielbindung

4. Rechtsfolgen einer im konkreten Einzelfall nicht verfassungskonformen Zielbindung

V. Zusammenfassung und Ergebnis

D. Rechtliche Wirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB

§ 8 Zielbeachtenspflicht bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

A. Geltung der Raumordnungsziele bei Planfeststellungs- und Plangenehmigungsentscheidungen Privater

B. Bindungswirkungen der Raumordnungsziele gegenüber Personen des Privatrechts im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

I. Rückschlüsse aus der höchstrichterlichen Anerkennung der Außenwirksamkeit der Raumordnungsziele gegenüber Privaten im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB

II. Unterschiede zwischen Zulassungsentscheidungen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

III. Konsequenzen für die Wirkungsweise der Raumordnungsziele in der Zulassungsentscheidung

C. Ergebnis

§ 9 Weitergehende Bindungswirkungen der Raumordnungsgrundsätze in der Zulassungsentscheidung von Vorhaben Privater im Sinne von § 4 Abs. 5 ROG

A. Weitergehende Bindungswirkungen „einfacher“ Raumordnungsgrundsätze

B. Weitergehende Bindungswirkungen von Grundsätzen mit Gewichtungsvorgabe

C. Ergebnis

§ 10 Durchsetzung und Sicherung der raumordnerischen Bindungen in der Zulassungsentscheidung mittels Untersagung gemäß § 12 ROG

A. Untersagungsmöglichkeiten bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Privater

I. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG

1. Personen des Privatrechts im Rahmen des § 4 Abs. 3 ROG als Adressaten der Untersagungsverfügung

2. Untersagung von Planfeststellungen und Plangenehmigungen Privater im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

a) Wortlaut

b) Systematische Erwägungen

c) Sinn und Zweck der Regelung

II. Befristete Untersagung

1. Adressat und Gegenstand der befristeten Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG

2. Raumbedeutsame Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 Abs. 2 ROG

B. Rechtliche Wirkung der Untersagung gegenüber dem privaten Vorhabensträger

I. Untersagung gegenüber Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 3 ROG

II. Untersagung gegenüber Planfeststellungen und Plangenehmigungen von Personen des Privatrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

1. Unbefristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 ROG

2. Befristete Untersagung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG

III. Befristete Untersagung von Zulassungsentscheidungen über Vorhaben Privater nach § 12 Abs. 2 ROG

C. Ergebnis

Teil 3: Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben

§ 11 Allgemeines zu den Genehmigungsvoraussetzungen von Windenergieanlagen

A. Abgrenzung der Genehmigungstypen

I. Genehmigung nach BImSchG

1. Anlagengenehmigung im vereinfachten Verfahren gemäß § 19 BImSchG

2. Anlagengenehmigung im förmlichen Verfahren gemäß § 10 BImSchG

a) UVP-Pflichtigkeit von Windenergieanlagen

b) Zum Begriff der „Windfarm“

II. Baugenehmigungspflichtige Windenergieanlagen

B. Zentrale Konfliktpotentiale bei Windenergieanlagen und fachgesetzliche Vorgaben

I. Immissionsschutzrecht

1. Geräuschimmissionen

2. Schattenwurf

3. Optische Bedrängung

II. Bauordnungsrecht

1. Abstandsflächen

2. Bauordnungsrechtliches Verunstaltungsverbot

III. Naturschutzrecht

§ 12 Bauplanungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen und die Steuerung durch raumordnerische Vorgaben

A. Anwendbarkeit

I. §§ 29 ff. BauGB

II. Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen

B. Bauplanungs- und raumordnungsrechtliche Genehmigungsaspekte bei Windenergieanlagen

I. Innenbereich

1. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen von Windenergieanlagen im Innenbereich

2. Wirkung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Innenbereich

a) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans

b) Im Rahmen von Ausnahmen und Befreiungen

c) Im unbeplanten Innenbereich

II. Außenbereich

1. Windenergieanlagen als privilegierte Vorhaben im Außenbereich

2. Bauplanungsrechtliche Beurteilung von Windenergieanlagen im Außenbereich

a) Darstellungen des Flächennutzungsplans, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 3 BauGB

b) Schädliche Umwelteinwirkungen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB

c) Schutz von Natur und Landschaft, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB

d) Splittersiedlung, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BauGB

e) Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 8 BauGB

f) Planungserfordernis als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB

3. Geltung der Raumordnungserfordernisse in der bauplanungsrechtlichen Zulassungsentscheidung für Windenergieanlagen im Außenbereich

a) Raumordnungserfordernisse als öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB

b) Raumordnungsziele gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB

§ 13 Steuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich durch Gebietsfestlegungen im Raumordnungsplan

A. Bundesverwaltungsgerichtliche Kriterien zur Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB

I. Schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept

II. Keine gezielte Verhinderungsplanung

B. Festsetzungsmöglichkeiten zur Steuerung von Windenergieanlagen in Raumordnungsplänen unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung

I. Vorranggebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ROG

1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Vorranggebiete

2. Vorranggebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB

II. Eignungsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ROG

1. Wirkungsweise und rechtliche Qualifizierung der Eignungsgebiete

2. Eignungsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB

a) Die innergebietliche Eignungsaussage als „Ausweisung an anderer Stelle“?

b) Bewertung unter Berücksichtigung aktueller Rechtsprechung

III. Vorbehaltsgebiete gemäß § 7 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 ROG

1. Wirkung und rechtliche Qualifizierung der Vorbehaltsgebiete

2. Vorbehaltsgebiete bei der Gebietsausweisung für Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB

IV. Ergebnis

§ 14 Überlegungen zu einer sachgerechten Steuerung von Windenergieanlagen durch räumliche Planungen

A. Das planerische Steuerungsinstrumentarium

I. Bebauungsplan

1. Standortplanung von Windenergieanlagen im Bebauungsplan

2. Feinsteuerung

II. Flächennutzungsplan

III. Raumordnungsplan

1. Standortsteuerung durch Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB

2. Raumordnerische Steuerungsebenen

B. Sachgerechte Ebene der Standortsteuerung von Windenergieanlagen im Außenbereich

I. Die gesetzliche Regelung in Baden-Württemberg

II. Örtliche Sachnähe versus gesamträumliches Planungskonzept

1. Ausweisung von Konzentrationszonen in Raumordnungs- oder Flächennutzungsplänen?

2. Der gemeinsame Flächennutzungsplan im Sinne des § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB als alternatives Steuerungskonzept?

Teil 4: Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

§ 15 Rechtsstaatliche Anforderungen an projektbezogene Raumordnungsziele

A. Gebotene Konkretheit projektbezogener Raumordnungsziele

I. Raumordnungsziele bei der Bindung von Außenbereichsvorhaben Privater gemäß § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB

II. Raumordungsziele bei der Bindung von Vorhaben Privater im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

B. Anforderungen an die Abgewogenheit projektbezogener Raumordnungsziele

I. Die unterschiedlichen Modelle der Global- oder Detailabwägung

II. Abwägungsdichte bei Raumordnungszielen im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

C. Zusammenfassung

D. Ausblick: Abgrenzungsschwierigkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele nach den Änderungen durch die Föderalismusreform

I. Präziserer Umgang mit Begrifflichkeiten durch die gesetzliche Legaldefinition und die Erweiterung der Festsetzungsmöglichkeiten in Raumordnungsplänen

II. Aufweichung der Begrifflichkeiten angesichts gestiegener Anforderungen an Raumordnungsziele durch „Soll“- und „In-der-Regel“-Formulierungen

III. Zusammenfassung

§ 16 Rechtsschutz Privater

A. Rechtsschutzoptionen Privater

B. Verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle Privater gegen Raumordnungspläne

I. Der Raumordnungsplan als tauglicher Verfahrensgegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle

1. Raumordnungspläne als Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO

a) Der Begriff der Rechtsvorschrift

b) Höchstrichterliche Anerkennung der Rechtsnormqualität von Raumordnungszielen

2. Eröffnung der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in den Ländern

a) Keine bundesweite Normenkontrolle unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten

b) Unmittelbarer Rechtsschutz gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans

c) „Planwidrige Regelungslücke“ beim Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne und beim Rechtsschutz gegen Raumordnungsziele

3. Ergebnis

II. Antragsbefugnis Privater im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren

1. Der (weitgehend) gesicherte Stand zur Antragsbefugnis Privater

a) Konsequenzen der Anerkennung der Außenwirksamkeit projektbezogener Raumordnungsziele im Rahmen von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB für die Antragsbefugnis

b) Gesicherte Erkenntnisse zur subjektiven Rechtsverletzung

2. Klärungsbedürftige Fragen zur Antragsbefugnis Privater

a) Zur Antragsbefugnis Privater in den Fällen raumordnerischer Bindungen gemäß § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 ROG

b) Überlegungen zu weiteren subjektiven Rechten

§ 17 Kompetenzrechtliche Bewertung

A. Kompetenzrechtliche Bewertung der Zielwirkungen gegenüber Personen des Privatrechts aufgrund raumordnerischer und fachgesetzlicher Bindungen

I. Die fachgesetzliche Kompetenz spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln

II. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb spezialgesetzlicher Raumordnungsklauseln

1. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

2. Gesetzgebungskompetenzen bei § 4 Abs. 3 ROG

III. Ergebnis

B. Kompetenzrechtliche Bewertung der Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts gemäß § 12 ROG

I. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen bei § 4 Abs. 3 ROG und § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG

II. Gesetzgebungskompetenzen bei der Untersagung behördlicher Entscheidungen im Rahmen der Zielbindungen nach § 4 Abs. 4, Abs. 5 ROG

1. Möglichkeit der Untersagung gemäß § 7 ROG (1993)

2. Anerkennung der Außenwirksamkeit von Raumordnungszielen

3. Gesetzgebungskompetenzen außerhalb des Raumordnungstitels

C. Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse unter Einbeziehung des Baurechtsgutachtens des Bundesverfassungsgerichts

I. Aktualität des Baurechtsgutachtens zur Aufgabenbestimmung der Raumordnung?

II. Konsequenzen eines dauerhaften raumordnerischen Durchgriffs auf die Ebene des Bodenrechts

III. Planungsrechtliche Besonderheiten im Rahmen unmittelbar projektbezogener Wirkungen raumordnerischer Instrumente

Teil 5: Zusammenfassung und Ausblick auf das GeROG 2009

I. Problemstellung und Grundlagen – insbesondere: Die „klassische“ Wirkungsdimension der Raumordnung

II. Die „projektbezogene“ Wirkungsdimension der Raumordnung

III. Zur Genehmigungssituation von Windenergieanlagen und deren Steuerung durch raumordnerische Vorgaben

IV. Rechtsfragen unmittelbar projektbezogener Raumordnungsziele

V. Ausblick GeROG 2009

Literaturverzeichnis

Sachwortverzeichnis