Das Parlament und sein Heer. - Das Parlamentsbeteiligungsgesetz.

Danksagung

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

A. Anlass und Ziel der Untersuchung

B. Gang und Methode der Untersuchung

Erstes Kapitel: Materiell-rechtliche Voraussetzungen eines Einsatzes bewaffneter Streitkräfte und der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt

A. Art. 24 Abs. 2 GG als Rechtsgrundlage eines Einsatzes bewaffneter Streitkräfte im Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit

I. Ermächtigungsgehalt des Art. 24 Abs. 2 GG

II. Verhältnis von Art. 87a Abs. 2 und 24 Abs. 2 GG

III. Begriff des Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit

1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

2. Einzelne Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit neben den Vereinten Nationen und der NATO

a) Europäische Union

aa) GASP und ESVP bis zum Helsinki Headline Goal

bb) EU-Missionen

cc) Weiterentwicklung: Vom Battle-Group-Konzept bis zum Vertrag von Lissabon

dd) Zwischenergebnis

b) Westeuropäische Union

c) OSZE

IV. Handeln im Rahmen und nach den Regeln von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit

1. Handeln nach den Regeln eines Systems

2. Handeln im Rahmen eines Systems

3. Handeln im Rahmen und nach den Regeln mehrerer Systeme

B. Verteidigungsaufgabe und -auftrag der Bundeswehr

I. „Zentralnorm“ des Art. 87a GG

1. Fortwirkende Bedeutung des Art. 87a GG

2. Art. 87a Abs. 1 GG als Befugnisnorm zum Verteidigungseinsatz

II. Anwendungsbereich des Art. 87a Abs. 2 GG

III. Sinnvariabilität des Begriffs der Verteidigung

1. Literaturmeinungen und das Sicherheitspolitische Programm der Bundesregierung

2. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

3. Zwischenergebnis

C. Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt

I. Inhalt und Grenzen des parlamentarischen Mitentscheidungsrechts

1. Einsatz bewaffneter Streitkräfte

2. Grenzen des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehaltes

3. Parlamentarisches Beratungsverfahren und konstitutive Beschlussfassung

II. Dogmatische Herleitung der Parlamentsbeteiligung durch das Bundesverfassungsgericht

III. Bewertung

1. BVerfGE 90, 286 – Grundsätze der Wehrverfassung

a) Normen parlamentarischer Kontrolle der Streitkräfte

b) Normen parlamentarischer Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte

c) Zwischenergebnis

2. BVerfGE 90, 286; 108, 34 – verfassungshistorische Auslegung

a) Abstrakt-methodische Kritik

b) Konkrete Normauslegung

c) Zwischenergebnis

3. BVerfGE 88, 173 und 89, 38 – soldatische Grundrechte

4. BVerfGE 104, 151 und BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 07.05.2008 – demokratischer Parlamentsvorbehalt

a) Demokratieprinzip als Konstituens der Wesentlichkeitslehre

b) (Allgemeiner) Parlamentsvorbehalt als Sachvorbehalt

c) Anwendungsbereich der Wesentlichkeitsformel im Bereich der Auslandseinsätze

d) Anhaltspunkte für das Zugrundelegen wesentlichkeitstheoretischer Überlegungen in den Streitkräfteentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

aa) Kompensationsgedanke in BVerfGE 104, 151 und BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 07.05.2008

bb) Parlamentarisches Beratungs- und Beschlussverfahren

cc) Abstufung der parlamentarischen Beteiligung

dd) Entscheidung der Regierung über konkrete Ausgestaltung eines Einsatzes bewaffneter Streitkräfte

ee) Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt als Parlamentspflicht nicht nur -recht

ff) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG als Leitgedanke

gg) Zwischenergebnis

IV. Zur dogmatischen Einordnung des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsbeschlusses

1. Verfassungsrechtliches Novum

2. Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsbeschluss als Bundesrecht i. S. von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG

V. Zusammenfassung

Zweites Kapitel: Staatspraxis in Folge der Out-of-area-Entscheidung und Umsetzungsmöglichkeiten einer Verfahrensregelung

A. Bundesverfassungsgerichtliche Verfahrensvorgaben zur Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte

I. Bislang ergangene konstitutive Bundestagsbeschlüsse

II. Exekutives und parlamentarisches Beschlussverfahren

III. Inhaltliche Ausgestaltung eines Regierungsantrags auf Zustimmung

IV. Befristete Zustimmungen und Protokolläußerungen

1. Erste Missionsverlängerung KFOR/Joint Guardian II im Juni 2000

2. Konstituierende Beschlussfassung Enduring Freedom im November 2001

3. Dritte Missionsverlängerung und -erweiterung ISAF (Kunduz-Einsatz) im Oktober 2003

4. Operation Libelle am 14. März 1997

V. Bewertung der Staatspraxis

1. Staatspraxis und bundesverfassungsgerichtliche Vorgaben

2. Staatspraxis in rechtlichen Kategorien

a) Verfassungs- bzw. Geschäftsordnungsgewohnheitsrecht?

b) Informale Verfassungsregeln

B. Klärungsbedarf und rechtstechnische Umsetzungsmöglichkeiten

I. Bundesverfassungsgerichtlicher Auftrag zum Erlass des Parlamentsbeteiligungsgesetzes

II. Klärungsbedarf

III. Rechtstechnische Umsetzungsmöglichkeiten

1. Verfassungsändernde Regelung

2. Geschäftsordnungsregelung

3. Einfachgesetzliche Regelung

Drittes Kapitel: Das Parlamentsbeteiligungsgesetz

A. Gesetzesgenese

B. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte

I. Notwendigkeit und Möglichkeiten einer Definition

II. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

1. Abstrakte Ausführungen

2. Kasuistik in BVerfGE 90, 286 ff.

a) VN-Friedenstruppen

b) Humanitäre Hilfsdienste und Hilfeleistungen

c) Verteidigungsfall nach Art. 115 Abs. 1 GG

d) Bündnisfall

3. BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 07.05.2008

a) Defensive Ausrichtung und vermeintliche Routine

b) Provozierte Gefahr im Verzug

c) Türkei als völkerrechtliche Konfliktpartei

d) Bundesrepublik als völkerrechtliche Konfliktpartei

III. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte in der Staatspraxis

IV. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte in der Literatur

V. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte im Parlamentsbeteiligungsgesetz

1. Ausweitung des Einsatzbegriffs durch Gefahrenprognose in § 2 Abs. 1 Var. 2 ParlBG

a) Verfassungskonforme Auslegung unter Berücksichtigung von BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 7. Mai 2008

b) Keine exekutive Einschätzungsprärogative

c) Zwischenergebnis

2. Kriterium der Bewaffnung

3. Kriterium des Bewaffnungszwecks

a) Robuste Bewaffnung

b) VN-Missionen und bewaffnete Selbstverteidigung

c) Humanitäre Hilfsdienste und bewaffnete Selbstverteidigung

d) Zwischenergebnis

4. Gesamtbetrachtende Wertung

5. Kriterium der mittelbaren Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen

6. Kriterium der Soldaten auf kriegsbefangenem Territorium

7. Kriterium der Änderungen der Einsatzlage und -umstände

a) Erdbebenhilfe in Afghanistan durch deutsche ISAF-Soldaten (2002)

b) Bundeswehrtornados über Afghanistan (2006/2007)

8. Einsätze zur Verteidigung nach Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG und im Verteidigungsfall nach Art. 115a Abs. 1 GG

9. Einsätze zur Rettung deutscher Staatsbürger aus akuter Gefahr

10. Einsätze von geringer Intensität und Tragweite nach § 4 Abs. 2, 3 ParlBG

a) Erkundungskommandos

b) Einzelne Soldaten in Austauschprogrammen bzw. im VN-, NATO- oder EU-Einsatz

11. Zustimmungsfreie Einsätze

a) Vorbereitende Maßnahmen und Planungen nach § 2 Abs. 2 ParlBG

b) Sonstige zustimmungsfreie Fälle

12. Gesamtbetrachtung: Operation Eagle Assis

13. Zwischenergebnis

C. Inhaltliche Angaben eines Regierungsantrags

I. Spannungsfeld zwischen exekutivem Eigenbereich und rechtsstaatlichem Bestimmtheitsgebot

1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

2. Staatspraxis bis zum Inkrafttreten des Parlamentsbeteiligungsgesetzes

II. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz

1. Inhalt des § 3 Abs. 2 ParlBG

a) Verfassungsmäßigkeit der Einsatzkautelen des § 3 Abs. 2 ParlBG

b) Verfassungspolitische Kritik

c) Exkurs: Verteidigungsfall nach Art. 115 Abs. 1 GG und Antrag auf konstitutive Zustimmung

2. Kein parlamentarisches Recht zur Modifikation des Regierungsantrags

3. Mehrheitserfordernis nach Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG

4. „Rechtzeitige“ Antragsübersendung an den Bundestag

D. Abstufung der Parlamentsmitwirkung nach Art und Rahmenbedingungen konkreter Einsätze bewaffneter Streitkräfte

I. Vorgaben und Vorschläge des Bundesverfassungsgerichts

II. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz

1. Einsätze von lediglich geringer Intensität und Tragweite i. S. der §§ 4 Abs. 2 und 3

2. Verlängerung von Einsätzen

3. Vereinfachtes Verfahren nach § 4 Abs. 1 ParlBG

4. Vereinfachtes Verfahren in der Staatspraxis

a) Erste Verlängerung AMIS (Mai 2005)

b) Erste Verlängerung UNMIS (September 2005)

c) Zweite Verlängerung AMIS (November/Dezember 2005)

d) Zweite Verlängerung UNMIS (März/April 2006)

e) Dritte Verlängerung AMIS (Mai 2006)

f) Dritte Verlängerung UNMIS (Oktober 2006)

g) Vierte Verlängerung AMIS (November/Dezember 2006)

h) Fünfte Verlängerung UNMIS (März/April 2007)

i) Fünfte Verlängerung AMIS (Mai/Juni 2007)

5. Bewertung des vereinfachten Verfahrens

a) Vereinfachtes Verfahren in praxi

b) Vereinfachtes Verfahren und verfassungsgerichtliche Anforderungen

c) Zwischenergebnis

III. Einsatzausschuss als mögliche Alternative de lege ferenda

1. Parlamentsheer als Ausschussheer?

2. Bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung

a) Verhältnis zwischen Plenum und Ausschüssen

b) Demokratische Fundierung des Parlamentsvorbehaltes

3. Wehr- und Bündnisfähigkeit als einschränkende Verfassungsprinizipien

a) Integrierte Schnelleingreiftruppen: NATO Response Force (NRF) und European Rapid Reaction Force (ERRF

b) Bundesverfassungsgerichtliche Anforderungen an die Rechtsgrundlagen integrierter Verbänd

c) Beschleunigte Zeitabläufe im Bündnis

4. Geheimschutz und Einsätze bewaffneter Streitkräfte

a) Staatspraxis im Falle des Kommandos Spezialkräfte

b) Bewertung der Staatspraxis

c) Ausschusslösung der FDP-Initiativen

5. Zwischenergebnis

IV. Weitere Lösungsvorschläge zur Abstufung des parlamentarischen Beteiligungsverfahrens

1. Einsatz integrierter Verbände als Gefahr im Verzug-Situation?

2. Generelle Vorabzustimmung zu Einsätzen integrierter Verbände

3. Große Lösung über ein Revokationsrecht

4. Zwischenergebnis und Ausblick

E. Gefahr im Verzug

I. Staatspraxis

1. IFOR/Joint Endeavour 1995

2. Aufstockung der ISAF-Kräfte 2002

3. Operation Libelle 1997

II. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz

1. Begriff der Gefahr im Verzug

a) Wehr- und Bündnisfähigkeit als zu schützende Verfassungsprinzipien

b) Lebensschutz und Wehrauftrag

c) Geheime Einsätze als regelmäßige Gefahr im Verzug-Einsätze?

2. Grad der zu besorgenden Gefahr

3. Nachträgliches Billigungsverfahen

4. Nachträgliches Zustimmungserfordernis bei bereits abgeschlossenem Einsatz?

III. FDP-Entwürfe und Gefahr im Verzug

IV. Exkurs: (Inner-)Exekutive Einsatzkompetenz bei Gefahr im Verzug

1. Grundsätzliche Einsatzkompetenz des Kabinetts

2. Staatspraxis im Fall Libelle und Schlussfolgerungen

F. Das parlamentarische Revokationsrecht

I. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz

II. Antrag der Fraktion der Linken auf Abzug des KSK aus Afghanistan

III. Regelung des § 8 ParlBG vor dem Hintergrund von Verfassung und Verfassungsrechtsprechung

1. Mangelnde parlamentarische Initiativbefugnis

2. Parlamentarische Gebundenheit bei Einsatzentscheidung

3. Einsatzdauer und Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis

4. Gefahr im Verzug als Regelausnahme

5. Analogie zum Verteidigungsfall nach Art. 115l Abs. 2 GG

6. Gesamtanalogie nach Art. 87a Abs. 4 Satz 2, 80a Abs. 2 und 3 Satz 2 GG

7. Bündnisfähigkeit und Verfassungsorgantreue

8. Staatspraxis

9. Allgemeine parlamentarische Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten

10. Clausula rebus sic stantibus

11. Bundeswehr als Parlamentsheer

12. Zwischenergebnis

G. Exekutive Unterrichtungspflicht über laufende Einsätze bewaffneter Streitkräfte

I. Staatspraxis bis zum Inkraftreten des Parlamentsbeteiligungsgesetzes

II. Parlamentarische Informationsrechte und exekutive Unterrichtungspflichten

III. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz

1. Regelmäßige Unterrichtung

2. Unterrichtung über im vereinfachten Verfahren beschlossene Einsätze bewaffneter Streitkräfte

IV. Bewertung

Ausblick

Anhang 1: Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz)

Anhang 2: Auszug aus der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages

Anhang 3: Entwurf der SPD-Bundestagsfraktion für ein Parlamentsbeteiligungsgesetz

Anhang 4: Parlamentsbeteiligungsgesetz – Positionspapier der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen

Anhang 5: Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN

Anhang 6: Entwurf eines Gesetzes zur Mitwirkung des Deutschen Bundestages bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr (Auslandseinsätzemitwirkungsgesetz)

Anhang 7: Gesetzentwurf der Fraktion der FDP

Anhang 8: Entwurf für ein Eckpunktepapier der CDU/CSU für ein neues „Parlamentsbeteiligungsgesetz“

Literaturverzeichnis

Sachwortregister