Private als Sparkassenträger. - Zur Verfassungskonformität des sog. Berliner Sparkassenmodells.

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

A. Berliner Sparkassenmodell und „Drei-Säulen-Struktur“ der deutschen Kreditwirtschaft

B. Gang der Untersuchung

Erster Teil: Dogmatische Grundlagen

Erstes Kapitel: Berliner Sparkassenmodell im Vergleich zu ausgewählten Organisationsmodellen

A. Organisatorische Grundstrukturen kommunaler Sparkassen

I. Sparkassen als rechtsfähige Anstalten

II. Erfüllung von Aufgaben des Trägers

III. Organisationsakte des öffentlich-rechtlichen Sparkassenträgers

IV. Finanzielle Beziehungen zwischen Sparkasse und Sparkassenträger

1. „Plattform-Modell“

2. Behandlung von Überschüssen

V. Organe der Sparkassen

1. Verwaltungsrat

2. Vorstand

3. Kreditausschuss

VI. Staatsaufsicht

VII. Mitgliedschaft im regionalen Sparkassen- und Giroverband

VIII. Finanzielle Beteiligung Dritter an öffentlich-rechtlichen Sparkassen

1. Stille Beteiligung und Genussrechte

2. Fungible Beteiligungen an Stammkapital der Sparkassen

3. Umwandlung öffentlich-rechtlicher Sparkassen in Aktiengesellschaften

B. Sparkassen und Bausparkassen in Trägerschaft der Landesbanken

I. Öffentlich-rechtliche Sparkassen

II. Öffentlich-rechtliche Bausparkassen

C. Freie Sparkassen

D. Beleihung mit der Anstaltsträgerschaft im Recht der Landesbanken und im Börsenrecht

I. Beliehene Anstaltsträger im Recht der Landesbanken – „Trennungsmodell“

1. Bayerische Landesbank

2. Landesbank Rheinland-Pfalz

II. Beliehene Anstaltsträger im Börsenrecht – „Duales Organisationsmodell“

E. Organisationsstrukturen des Berliner Sparkassenmodells

I. Berliner Sparkasse als teilrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts

II. Öffentlicher Auftrag der Berliner Sparkasse

III. Vorstand und Beirat als Sparkassenorgane

1. Vorstand

2. Sparkassenbeirat

IV. Landesbank Berlin AG als beliehener Sparkassenträger

1. Beleihung mit der Trägerschaft

2. Betriebsrecht und Betriebspflicht des beliehenen Sparkassenträgers

3. Landesbank Berlin AG als Sparkassenzentralbank und Sparkassenverband

4. Strukturänderungen des Trägers

5. Aufhebung und Übertragung der Trägerschaft

a) Aufhebung

b) Übertragung

V. Aufsicht der Senatsverwaltung

F. Teilrechtsfähigkeit im Berliner Sparkassenmodell als Vorbild für die Braunschweigische Landessparkasse

G. Zwischenergebnis

Zweites Kapitel: Dogmatische Einordnung des Berliner Sparkassenmodells

A. Keine Bindung des Gesetzgebers an Anstalts- und Beleihungsdogmatik – Zum Aspekt des Formenmissbrauchs

B. Dogmatische Grundbegriffe

I. Anstalt des öffentlichen Rechts

1. Historische Entwicklung des Anstaltsbegriffs

2. Präzisierungsversuche des Mayer’schen Anstaltsbegriffs

a) Öffentlich-rechtliche Anstalt zwischen Organisations- und Handlungsform

b) Abgrenzungskriterien der Anstalt im organisationsrechtlichen Sinne

aa) Funktionale Ansätze zur Abgrenzung

bb) Verselbständigung im Verhältnis zum Muttergemeinwesen

3. Anstaltsträger, Errichtungskörperschaft und Kapitalträger

a) Anstaltsträger

b) Errichtungskörperschaft

c) Kapitalträger

4. Einordnung der Berliner Sparkasse

II. Beleihung

1. Historischer Ausgangspunkt moderner Beleihungstheorien

2. Sparkassenträger als Beliehener

a) Anstaltsträgerschaft als tauglicher Beleihungsgegenstand

b) Landesbank Berlin AG als tauglicher Beleihungsadressat

C. Zwischenergebnis

D. Folgerungen – Weiterer Gang der Untersuchung

Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Erstes Kapitel: Verfassungskonformitätöffentlich-rechtlicher Sparkassen

A. Volkswirtschaftliche Zweckmäßigkeit und verfassungsrechtliche Zulässigkeit

B. Zur Kritik im Einzelnen

I. „Öffentlicher Auftrag“ als öffentliche Aufgabe

II. Ausreichende Grundversorgung durch Private?

1. Argumente gegen die konkrete Sparkassentätigkeit

2. Ausreichende Versorgung ohne öffentlich-rechtliche Kreditinstitute

3. Erforderlichkeit öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute

4. Öffentlicher Auftrag im Berliner Sparkassengesetz verfassungskonform

Zweites Kapitel: Landesgesetzgebungskompetenz und Vorgaben einfachen Bundesrechts

A. Fortgeltung des § 2 Abs. 1 S. 1 NotVO als Bundesrecht?

I. Problemstellung

II. Geltung der Dritten Notverordnung am 7. September 1949

III. Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz

IV. Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

1. Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

2. Punktuelle Regelungsbefugnis des Bundes für Organisationsfragen

a) Voraussetzungen ungeschriebener Kompetenzzuweisungen

b) Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs für § 2 NotVO?

aa) Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts

bb) Rechtsfähigkeit

(1) Zweck der rechtlichen Verselbständigung

(2) Umfang zulässiger Vorgaben des Bundesrechts

V. Folgen des Fehlens der Bundesgesetzgebungskompetenz

B. Vorgaben des Kreditwesengesetzes

I. Verhältnis zwischen Landessparkassengesetz, Kreditwesengesetz des Bundes (KWG) und Gemeinschaftsrecht

II. Berliner Sparkasse als öffentlich-rechtliche Sparkasse i. S. d. § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG

1. Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bezeichnungsschutz

2. Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG

a) Berliner Sparkasse als Bezugspunkt der Voraussetzungen des § 40 KWG

b) Funktionale und organisatorische Gehalte des § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG

aa) Funktionale Voraussetzungen der Sparkasseneigenschaft nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG

bb) Öffentlich-rechtliche Eigenschaft der Berliner Sparkasse und organisatorische Gehalte des Sparkassenbegriffs

(1) Organisation als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts?

(2) Erforderlichkeit öffentlich-rechtlich verfasster Träger?

c) Vorliegen einer Bankerlaubnis

C. Vorgaben des Bürgerlichen Gesetzbuches

D. Vorgaben des Aktiengesetzes

I. Problemaufriss

II. Verhältnis zwischen Aktienrecht und Landesverwaltungsrecht

1. Aktiengesetz als abschließende Kodifikation hinsichtlich der Einwirkungsmöglichkeiten der öffentlichen Hand

2. Vorrang des Aktienrechts

a) Lehre vom Verwaltungsgesellschaftsrecht

b) Vorrang des Aktienrechts

III. Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Aktiengesetzes

1. Aufsichtsrechtliche Maßnahmen des Senats

2. Zustimmungsvorbehalt zur Bestellung des Sparkassenvorstandes

a) Zustimmungsvorbehalt und Rechtsfolgen fehlender Zustimmung

b) Entschließungsfreiheit des Aufsichtsrats nach § 84 Abs. 1 S. 1 AktG

3. Unzulässige Schaffung eines zusätzlichen Geschäftsleitungsorgans der Träger-Aktiengesellschaft

E. Zwischenergebnis

Drittes Kapitel: Prinzip der quantitativen Begrenzung der Beleihung

A. Problemaufriss

B. Länder als Adressaten des Funktionsvorbehalts

I. Homogenitätsgebot (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG)

II. Art. 33 Abs. 4 GG als „Durchgriffsnorm“

C. Funktionsvorbehalt als Beleihungsgrenze

D. Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse

I. Meinungsstand

II. „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse“ i. S. d. Art. 33 Abs. 4 GG

1. Wortlaut

2. Systematik

a) Systematik des Art. 33 GG

b) Stellung des Art. 33 GG im Grundgesetz

aa) Gesamtheit der Regelungen zum öffentlichen Dienst und Stellung im 2. Abschnitt des Grundgesetzes

bb) Einzelregelungen zum öffentlichen Dienst

3. Historische Auslegung

4. Teleologische Auslegung

a) Funktion des Berufsbeamtentums im Grundgesetz

b) Einzelne Abgrenzungskriterien

aa) Keine Maximierung der Beamtenanzahl

bb) Tätigkeiten in öffentlich-rechtlicher Form

cc) Verwaltungshandeln in Verfolgung öffentlicher Zwecke

dd) Dynamische Interpretation

ee) Funktionale Betrachtung

(1) Stabilisierungs- und Ausgleichsfunktion des Berufsbeamtentums

(2) Personelle Absicherung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

E. Einordnung des Sparkassenbetriebs

I. Akzessorietät von Sparkassentätigkeit und Betriebspflicht

II. Einordnung der Sparkassentätigkeit

1. Grundrechtsrelevanz der Sparkassentätigkeit?

2. Einzelbereiche der Sparkassentätigkeit

a) „Girokonto für jedermann“

b) Befriedigung des örtlichen Kreditbedarfs

F. Zwischenergebnis

Viertes Kapitel: Vorgaben des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips

A. Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze von Beleihungsentscheidungen?

B. Gewaltenteilung

C. Gesetzesvorbehalt

I. Geltung des Gesetzesvorbehalts

II. Erforderliche Regelungsdichte des Berliner Sparkassengesetzes

1. Beleihungsgegenstand und Anstaltsorganisation

a) Verfassungsrechtliche Wertigkeit des „öffentlichen Auftrags“

b) Einzelregelungen zum Beleihungsgegenstand

2. Regelungen zur Begründung des Beleihungsrechtsverhältnisses

a) Erforderlichkeit gesetzlicher Vorgaben

b) Einzelne Fallgestaltungen

aa) Erneute Beleihung nach Beendigung der Trägerschaft

bb) Rechtsänderungen nach dem Umwandlungsgesetz

cc) Beleihung kraft Gesetzes und Veräußerung der Gesellschaftsanteile

3. Aufsichtsmaßnahmen und Beendigung des Beleihungsrechtsverhältnisses

a) Aufsichtsmaßnahmen

b) Beendigung der Beleihung

D. Demokratische Legitimation

I. Vermittlung demokratischer Legitimation

II. Legitimationsbedürftigkeit des Betriebs der Sparkasse durch den Träger

1. Geschäftsabschlüsse der Sparkasse als Ausübung von Staatsgewalt

2. Legitimationsbedürftigkeit des beliehenen Anstaltsträgers

III. Erforderliches Legitimationsniveau

1. Abgestuftes Legitimationsniveau in Abhängigkeit zur wahrzunehmenden Aufgabe

2. Legitimationsniveau für den Sparkassenbetrieb

3. Hinreichendes Legitimationsniveau für Organisationsbeleihungen nur bei deren Erforderlichkeit?

IV. Hinreichendes Legitimationsniveau für den Sparkassenbetrieb

1. Vermittlung personeller Legitimation

a) Personelle Legitimation der Sparkassenorgane

b) Personelle Legitimation des Beliehenen

aa) Vermittlung personeller Legitimation bei beliehenen Aktiengesellschaften

bb) Entbehrlichkeit personeller Legitimation im Beleihungsrechtsverhältnis

2. Vermittlung materieller Legitimation

a) Inhaltliche Vorgaben für den Betrieb der Anstalt durch den Träger

b) Aufsichtsrechte des Senats

aa) Zusammenspiel der Aufsicht über Anstalt und Träger

bb) Art und Umfang der Aufsicht

(1) § 9 SpkG Bln als Rechtsaufsicht

(2) Erforderlichkeit verfassungskonformer Auslegung?

E. Rechtsstaatliches Distanzgebot

I. Unzulässigkeit der Leitung öffentlich-rechtlicher Anstalten durch beliehene Träger wegen unlösbarer Interessenkonflikte?

II. Zusammentreffen privaten und öffentlichen Interesses als Grundfrage der Beleihung

F. Zwischenergebnis

Fünftes Kapitel: Anstaltsträgerschaft landesfremder publizistischer Gesellschaften

A. Landesbank Berlin AG als publizistische Gesellschaft

I. Gesellschafterstruktur der Landesbank Berlin AG

II. Organisation und Aufgaben des DSGV ö.K. und der Regionalverbände

B. Zulässigkeit horizontaler Verwaltungskooperation

I. Vorgaben der Verfassung von Berlin

II. Vorgaben des Grundgesetzes

C. Gebot der Systemgerechtigkeit und Lehre vom Formenmissbrauch bei Beleihung publizistischer Gesellschaften

I. Dogmatische und verfassungsrechtliche Einwände

II. Gebot der Systemgerechtigkeit und Konsequenz staatlichen Handelns

III. Formenmissbrauch

D. Zwischenergebnis

Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Sachwortregister