Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz. - Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht.

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Teil: Die Zeit im Haushaltsrecht

§ 1 Prolog: Zeit und Recht

A. Die Zeit im Recht

I. Zeit als Rechtsfolge?

II. Die Zeit als Tatbestandsmerkmal von Rechtsnormen

B. Das Recht in der Zeit

I. Die Zeitlichkeit von Rechtsnormen

II. Zeitloses Recht?

§ 2 Die Bedeutung der Zeit für den Haushalt

A. Haushaltsverfassungsrecht und Haushaltsgrundsätze

I. Systematisierung der Haushaltsgrundsätze

1. Versuche einer inhaltlichen Systematisierung

a) Statische und dynamische Prinzipien

b) Formale und materielle Grundsätze

c) Kombinierte Systematisierung

2. Systematisierung nach Rechtsqualität

II. Bedeutung einfach-rechtlicher Haushaltsgrundsätze

III. Haushaltsgrundsätze mit Verfassungsrang

1. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG – Vollständigkeit und Einheit

a) Non-Affektationsprinzip (Gesamtdeckungsprinzip)

b) Prinzip der Einzel- bzw. Bruttoveranschlagung

c) Nettoveranschlagung der Einnahmen aus Krediten

2. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG – Wahrheit, Klarheit und Genauigkeit

a) Haushaltswahrheit

b) Haushaltsklarheit

c) Genauigkeit und Spezialität

d) Globale Minderausgaben

3. Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG – Ausgeglichenheit

a) Materielle Ausgeglichenheit

b) Formelle Ausgeglichenheit

aa) Kreditaufnahme als Finanzierungs- und Gestaltungsinstrument

bb) Kein Verausgabungszwang

cc) Finanzpsychologische Wirkung?

4. Art. 110 Abs. 4 S. 1 GG – Bepackungsverbot

5. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG – Jährlichkeit und Vorherigkeit

6. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG – Gesetzförmigkeit und Öffentlichkeit

7. Art. 114 Abs. 2 GG – Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

IV. Grundsatzgesetzgebung des Bundes (HGrG)

1. Inhalte des HGrG

2. Bindungswirkung des HGrG auf Bundesebene

a) Rangordnung der Rechtsquellen

b) Universalität der Lex-posterior-Regel?

c) Änderung des HGrG und Abweichung vom HGrG

aa) Abweichende Gesetzgebung als Verstoß gegen Art. 109 Abs. 3 GG?

bb) Verstoß gegen HGrG als Verstoß gegen höherrangiges Recht

d) Reichweite der Bindungswirkung

3. Bedeutung des HGrG auf Landesebene

B. „Zeitliche“ Haushaltsgrundsätze

I. Das Haushaltsjahr: Jährlichkeit und Jährigkeit

1. Historische Entwicklung

a) England

b) Frankreich

c) Deutschland

2. Jährlichkeit und Jährigkeit im geltenden Recht

a) Funktionen der Jährlichkeit

b) Haushaltsjahr gleich Kalenderjahr?

c) Zeitliche Bindung und Spezialität (Jährigkeit)

d) Trennung nach Jahren und überjährige Betrachtung

aa) Wirkungen einer Trennung nach Jahren

bb) Sinn und Zweck einer Trennung nach Jahren

II. Beschränkungen durch das sog. „Bepackungsverbot“

1. Rationalisierungs- und Transparenzwirkung

2. „Bedingungsverbot“ auf Bundes- und Landesebene?

a) Beteiligung des Bundesrates

b) Volksgesetzgebung auf Länderebene

3. Zeitliche Beschränkungen

a) Haushalts- und Haushaltsnebengesetze

b) „Bepackung“ bei der Aufnahme von und den Einnahmen aus Krediten

4. Folgen eines Verstoßes gegen das Bepackungsverbot

a) Grundsätzlich: Teilnichtigkeit

b) „Automatische“ Befristung?

aa) Befristung als Tatbestand und Rechtsfolge?

bb) Möglichkeit der verfassungskonformen Auslegung

cc) Keine geltungserhaltende Reduktion

III. Die „Vorherigkeit“ des Haushalts

1. Tatsächliche Entwicklung seit 1871

2. Rechtsregel, Ordnungsgrundsatz oder Sollvorschrift?

a) Relativierung der Vorgabe durch Art. 111 GG?

b) Differenzierung nach Verfassungsorganen?

3. Rechtsfolgen der verspäteten Feststellung des Haushalts

a) Vollzug: Überbrückung der etatlosen Zeit

aa) Varianten der Überbrückung

bb) Vorläufige Haushaltsführung, Art. 111 GG

(1) Gesetzliche Ermächtigungen vor Feststellung des Haushaltsplans

(a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit vorläufiger Nothaushaltsgesetze

(b) Inhalt und Wirkung vorläufiger Nothaushaltsgesetze

(aa) Alleiniges Initiativrecht der Regierung

(bb) Grundsatz der Haushaltswahrheit

(2) Notbewilligungsrecht (Art. 112 GG) während der etatlosen Zeit?

cc) Nothaushaltsführung als Haushaltsvorgriff

b) Gesetzgebung: Rückwirkung des verspäteten Haushaltsgesetzes

aa) Gültigkeit des verspäteten Haushaltsgesetzes

bb) Rückwirkung des verspäteten Haushaltsgesetzes

(1) Rückwirkungsverbot im Haushaltsrecht?

(a) Sinn und Zweck eines Rückwirkungsverbots

(b) Normen des Haushaltsrechts als leges speciales

(2) Pflicht zur Haushaltsgesetzgebung als solcher („ob“)

cc) „Wirkung“ und inhaltliche Bedeutung des rückwirkenden Haushaltsgesetzes

(1) Bedeutung von „Rückwirkungen“

(2) „Genehmigung“ des Haushaltsvollzugs?

(a) Notwendigkeit einer Genehmigung?

(b) Möglichkeit einer Genehmigung?

(aa) Keine Heilung der verfassungswidrigen Nothaushaltsführung

(bb) Keine nachträgliche Verweigerung zulässiger Ausgaben

(3) Bloße Erfassung des gesamten Haushaltsjahres

dd) Keine rückwirkende Kreditermächtigung

(1) Aufnahme von und Einnahmen aus Krediten

(2) Rückwirkungsverbot in der Systematik des Staatsschuldenrechts

4. Die „Vorherigkeit“ des Nachtragshaushalts

a) Relative Vorherigkeit des Nachtrags

b) Absolute Vorherigkeit des Nachtrags

aa) Bedeutung und Wirkung des § 33 S. 2 BHO

bb) Änderung eines außer Kraft getretenen Gesetzes?

c) Möglichkeit rückwirkender Nachtragshaushalte?

aa) Nachtragshaushaltsgesetz als Änderungsgesetz

bb) Vorrang des bestehenden Haushaltsgesetzes

(1) Bindung an die Ausgabenansätze

(2) Bindung an die Kreditermächtigung

cc) Nichtigkeit des verspäteten Nachtragshaushalts

(1) Systematik der Art. 111 und 112 GG

(2) Folgenabwägung im Fall des verspäteten Nachtrags

IV. Haushaltsgrundsätze mit „indirektem“ Zeitbezug

C. Das Haushaltsgesetz als „Zeitgesetz“

I. Das Haushaltsgesetz als Gesetz

1. Die Rechtsnatur des Haushaltsplans

a) „Nur-formelles“ Gesetz?

b) Gesetz wie jedes andere

c) „Nur-historischer“ Streit?

2. Subordination des Haushaltsplans?

a) Subordination wegen Bindung der „Verwaltung“?

b) Haushaltsplan als „Nichtrechtssatz“?

c) Äußere Vorgaben und Auslegung des Haushaltsgesetzes

II. Zeitliche Wirkungen des Haushaltsgesetzes

1. Vor Beginn des Haushaltsjahres

2. Während des Haushaltsjahres

a) Vor Verkündung des Haushaltsgesetzes

b) Nach Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes

3. Nach Abschluss des Haushaltsjahres

a) Außerkrafttreten des Haushaltsgesetzes

aa) Ableitung aus dem zeitlichen Bepackungsverbot

bb) (Länder-)Verfassungen ohne zeitliches Bepackungsverbot

b) Rechtswirkungen nach Ende des Haushaltsjahres

c) Exkurs: Abstrakte Normenkontrolle nach Ende des Haushaltsjahres

aa) Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG

bb) Rechtswirkungen des Haushaltsgesetzes

cc) Maßgeblicher Zeitpunkt: Antragstellung oder Entscheidung?

2. Teil: Zeitlichkeit der staatlichen Kreditaufnahme

§ 3 Die „doppelte Zeitlichkeit“ des Staatskredits

A. Staatsverschuldung als Umverteilung in der Zeit

I. Verteilung von Nutzen und Lasten

II. Kreditaufnahme in der Demokratie als „Herrschaft auf Zeit“

1. Zulässigkeit des Vorgriffs auf die Entscheidungsgewalt zukünftiger Gesetzgeber

2. Grenzen der Staatsverschuldung als Zukunftssicherung

B. Die „Zeitlichkeit“ der verfassungsrechtlichen Kreditgrenze

I. Normallage: Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG

1. Einnahmen aus Krediten

a) „Aufnahme von“ und „Einnahmen aus“ Krediten

b) Kreditbegriff des Art. 115 Abs. 1 GG

c) Kreditaufnahme bei Gebietskörperschaften

2. Ausgaben für Investitionen

a) „Historischer“ Begriff der Bruttoinvestitionen

b) Kritik am geltenden Investitionsbegriff

aa) Nettoinvestitionen: Berücksichtigung von Abschreibungen und Desinvestitionen

bb) Cashflow-Orientierung des geltenden Haushaltsrechts

(1) Ex-ante-Sicht

(2) Keine Erfassung der Veränderungen im Bestand

(3) Spezifischer staatsschuldenrechtlicher Investitionsbegriff?

cc) Berücksichtigung von Desinvestitionen

3. Das „Junktim“ des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG

a) Realitätsgerechte Planung als Voraussetzung für die Kreditgrenze

b) Geltung der Kreditgrenze bei asymmetrischem Haushaltsvollzug

aa) Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG: „Veranschlagte Ausgaben“

bb) Teleologische und systematische Argumente für eine Bindung des Vollzugs

cc) Praktische Schwierigkeiten einer Bindung an die Ist-Ausgaben

dd) Auswege: Haushaltswahrheit und Fehlbetragslösung

c) Verbot der überjährigen Saldierung von Einnahmen aus Krediten und Ausgaben für Investitionen

d) Bedeutung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts für die Kreditaufnahme in der „Normallage“

aa) Begriff der „Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“

bb) Auswirkungen für die Kreditaufnahme in der Normallage

II. Störungslage: Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG

1. Materielle Voraussetzungen

a) Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum

b) Exkurs: Landeskompetenz zur Feststellung und Abwehr einer Störung?

2. Formelle Voraussetzungen: Darlegungslast

a) Diagnose der „Störung“

b) Absicht der „Abwehr“

c) Prognose der Eignung von Abwehrmaßnahmen

3. Kritik an der Ausnahme des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG

4. Zeitliche Bedeutung: Konjunkturzyklus vs. Haushaltsjahr

a) Vorverlagerung der „Abwehr“?

b) Abwehr einer während des Haushaltsjahres auftretenden Störung

§ 4 Umgehung der Kreditgrenzen: Zeitliche Streckung des Kreditbedarfs

A. Vor- und Rückgriff auf Kreditermächtigungen

I. Fortgeltende Kreditermächtigungen (Restkredite)

1. Kreditermächtigungen im Haushaltsgesetz

a) Sparen der Kreditermächtigung nach § 2 Abs. 1 HG

b) Sparen der Kreditermächtigung nach § 2 Abs. 2 HG?

2. Regelungsgehalt des § 18 Abs. 3 BHO (§ 13 Abs. 2 HGrG)

a) Verstoß gegen Art. 110 Abs. 4 S. 2 GG: „Haushaltsgesetz“?

b) Kontinuierliche Kreditwirtschaft vs. Kreditermächtigungspolster

aa) Unzulässigkeit des Anhäufens von Kreditermächtigungen („Fifo-Methode“)

bb) Nochmals: Geltung der Kreditgrenze im Haushaltsvollzug

cc) Bedeutung des § 18 Abs. 3 BHO im staatsschuldenrechtlichen Kontext

(1) Nothaushaltsrecht: „sonstige Quellen“ i. S. d. Art. 111 Abs. 2 GG

(a) Kontinuierliche Haushalts- und Kreditwirtschaft

(b) Anrechnung auf die Kreditermächtigung des neuen Haushaltsjahres

(c) Kreditermächtigungen für Tilgungen in der etatlosen Zeit

(2) Kreditfinanzierung von Ausgaberesten i. S. d. § 19 BHO

(a) Erweiterung des zeitlichen Geltungsbereichs

(b) Haushaltswirtschaftliche Kontinuität durch Bildung von Ausgaberesten

(c) Umbuchung von Einnahmen aus Krediten

(3) Finanzierung von Ausgaben späterer Haushaltsjahre? – § 2 Abs. 9 HG

(a) Bedeutung und Regelungstechnik des § 2 Abs. 9 HG

(b) Inanspruchnahme für beliebige Ausgaben des nächsten Haushaltsjahres

(c) Überbrückung der Zeit bis zu einem Nachtragshaushalt

3. Folgerungen für die Inanspruchnahme fortgeltender Kreditermächtigungen

II. Vorgriffskreditermächtigungen (Vorratskredite)

1. Sinn und Zweck der Vorgriffsermächtigung

a) Finanzierung von Ausgaben zu Beginn des Folgejahres

b) Wirtschaftlichkeit einer verfrühten Kreditaufnahme?

2. Missbrauch von Vorgriffsermächtigungen

B. Kreditfinanzierte Überschüsse

I. Kassenmäßige Überschüsse bei kreditfinanzierten Haushalten

1. Bedeutung des Gesamtdeckungsprinzips, §§ 8 S. 1 BHO, 7 S. 1 HGrG?

a) „Kreditfinanzierter Überschuss“: Zuordnung von Einnahmen und Ausgaben?

b) Gesamtdeckungsprinzip bei Bildung eines Überschusses im Auslaufzeitraum

2. Einfach-rechtliche Fiktion der Kreditfinanzierung

a) Subsidiarität der Kreditaufnahme im Haushaltsvollzug

b) Verwendung von Überschüssen, § 25 Abs. 2 BHO

II. Spitze Abrechnung der Krediteinnahmen zum Jahreswechsel

III. Zeitliche Streckung des Bedarfs durch Fehlbeträge

C. Kreditfinanzierte Rücklagen

I. Zulässigkeit der Bildung von Rücklagen

II. Zuführungen von Kreditmitteln an Rücklagen

1. Gesamtdeckungsgrundsatz und Funktion der „kreditfinanzierten Rücklage“

2. Wirtschaftlichkeit der Rücklagenbildung bei teilweiser Kreditfinanzierung

a) Geltung der Wirtschaftlichkeit für Gesetzgebung und Vollzug

b) Unwirtschaftlichkeit der Rücklage aufgrund Zinsschadens?

III. Missbrauch durch bloße Umbuchung von Krediteinnahmen

IV. Varianten der „Rücklagenwirtschaft“

1. Kommunalkreditierung in Länderhaushalten

a) Kreditierung und Stundung in der nordrhein-westfälischen Gemeindefinanzierung 2003–2006

b) Kreditierung zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts?

2. Weitere Varianten: Nebenhaushalte und Veräußerungen

§ 5 Epilog: (Zeitliche) Grenzen des Staatsschuldenrechts

3. Teil: Abschließende Bewertung

§ 6 Zusammenfassung

Anhang

Anhang 1: Schuldenstand und Anteil der Zinsausgaben (ohne Nachträge)

Anhang 2: Verkündung der Bundeshaushaltsgesetze 1949–2008

Anhang 3: Schematische Darstellung der nordrhein-westfälischen Überschuss- und Rücklagenwirtschaft in den Haushaltsjahren 1999–2002

Literaturverzeichnis

Personen- und Sachwortregister