Parlamentarische Informationsrechte. - Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen.

Grußwort

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe

I. Problemstellung

II. Fragestellungen und Zielbeschreibung

1. Kapitel: Information und Parlamentsaufgaben

§ 2 Begriff der Information

I. Die nicht-parlamentsrechtlichen juristischen Informationsbegriffe

II. Der Begriff der parlamentarischen Information

§ 3 Informationen als Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung

I. Vertretungsaufgabe

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

2. Parlamentarische Vertretung und Information

II. Kontrollaufgabe

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

2. Ausprägungen im parlamentarischen Regierungssystem

3. Zeitliche Wirkrichtungen

4. Information als Grundlage und Mittel

III. Gesetzgebungsaufgabe

1. Parlament als Hauptorgan der Gesetzgebung

2. Informationsbedarf und -mittel

3. Informalisierung und Entparlamentarisierung

4. Gesetzesfolgenabschätzung

IV. Kreationsaufgabe

V. Ergebnis

2. Kapitel: Die Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

§ 4 Typisierung der verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen

I. Die Kategorie der parlamentarischen Fremdinformationsrechte

1. Der Regelungstyp der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

2. Der Regelungstyp der aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

II. Die Kategorie der parlamentarischen Selbstinformationsrechte

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

I. Die Unterrichtungspflicht über Maßnahmen zur Überwachung von Wohnraum nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG

1. Bedeutung von Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG

2. Kontroll- und Informationsintensität

3. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht

II. Die Unterrichtungspflicht in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG

1. Die Pflicht zur „umfassenden“ Unterrichtung

2. Das Gebot „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“

3. Kontroll- und Informationsintensität

4. Einfach-rechtliche Ausgestaltungen

a) Die Ausgestaltungen durch das EUZBBG

b) Die Ausgestaltungen durch die GGO

III. Gesetzesinitiativen der Regierung, Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf

1. Normzweck der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf

2. Gesetzes-Begründungspflicht kraft allgemeiner Parlamentsinformationsrechte

IV. Die haushaltsverfassungsrechtlichen Unterrichtungspflichten der Regierung

1. Normebenen des informationsbezogenen Haushaltsrechts

2. Das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments

a) Informationsfunktion des Haushaltsplans

b) Zeitliche Ausgestaltung der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht

c) Umfang der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht

aa) Wortlaut-Auslegung

bb) Systematische Auslegung

cc) Entstehungsgeschichtliche Auslegung

dd) Teleologische Auslegung

ee) Ergebnis

d) Zentrale Ausgestaltungen der haushaltsplanungsrechtlichen Rückanbindung

aa) Der Regelungsgegenstand der §§ 105 ff., 112 Abs. 2, 113 BHO/LHO

bb) Die Kernbestimmung des § 26 BHO/LHO

cc) Die Unterrichtungspflichten der Regierung nach §§ 10, 33 BHO/LHO

(1) Die Unterrichtungspflicht über finanzerhebliche Gesetzesvorlagen, § 10 Abs. 1 BHO/LHO

(2) Die Unterrichtungspflicht über Änderungen der Haushaltslage, § 10 Abs. 2 BHO/LHO

(3) Die Unterrichtungspflicht über Überschreitungen der Haushaltsplanzahlen, § 33 BHO/LHO

dd) Die Unterrichtungspflichten nach § 37 Abs. 4 BHO/LHO

(1) Die Notbewilligungskompetenz des Finanzministers

(2) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 BHO

(3) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 LHO

3. Die Rechnungslegung durch den Bundes- bzw. den Landesfinanzminister

a) Die Informationsfunktion der Rechnungslegung

aa) Rechnungslegung als Grundlage retrospektiver Haushaltskontrolle

bb) Das Gebot der ergänzenden Erläuterung

b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungslegung

c) Umfang der Informationserteilung im Wege der Rechnungslegung

d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht

4. Die Rechnungsprüfung

a) Exekutive Informationsfunktion gegenüber der Legislative

aa) Anwendung der juristischen Auslegungskriterien

bb) Stellungnahme

cc) Ergebnis

b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungsprüfung

c) Umfang der Information des Parlaments durch den Rechnungshof

d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht

aa) Gegenständliche Reichweite, §§ 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO, 92, 95 Abs. 1 und 104 BHO/LHO

bb) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten, § 10a BHO/LHO

5. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis

V. Die Unterrichtungspflicht im Verteidigungsfalle nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG

1. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht

2. Umfang der Parlamentsinformation nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG

3. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis

VI. Die Sondervorschriften der Art. 53 S. 1 Fall 2 und S. 3; Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG

1. Das Zitierrecht des Bundesrates nach Art. 53 S. 1 Fall 2 GG

2. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Bundesrat über die Führung der Geschäfte nach Art. 53 S. 3 GG

a) Die Verpflichtung zum „auf dem Laufenden zu halten“

b) Das Merkmal „über Führung der Geschäfte“

c) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen

d) Sicherstellung verfassungsrechtlicher Aufgaben durch Information

3. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss in Verteidigungssachen gemäß Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG

a) Der Begriff der „Planungen“

b) Der Regelungszweck des Art. 53a Abs. 2 S. 2 GG

c) Zusammenhang zwischen verfassungsrechtlicher Aufgabe und Information

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte

I. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Untersuchungsausschusses

1. Informationsfunktion des parlamentarischen Untersuchungsrechts

2. Umfang der parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechte

a) Öffentliches Untersuchungsinteresse

b) Normative Verankerung in Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf

c) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten

aa) Klarstellende Funktion der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf

bb) Kontext des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre

3. Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften

a) Die Untersuchungsausschussgesetze

b) Die Modalitäten der Beweiserhebung

c) Das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses

aa) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG

bb) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 1, 14 Abs. 1 UAG

4. Zusammenhang zwischen Aufgabe und Informationsbefugnis

II. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Verteidigungsausschusses nach Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG

III. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Hauptausschusses nach Art. 40 S. 4 Verf

IV. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Petitionsausschusses

1. Parlamentsinformationsfunktion der Petitionsinformationsrechte

a) Primärzweck des Petitionsrechts

b) Keine Reduktion auf Rechtsschutzfunktion

2. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 41a Verf und ihre Ausgestaltungen

a) Die einzelnen Beweiserhebungsrechte

b) Das Fragerecht des Petitionsausschusses nach Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf

c) Verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich Zeitpunkt und Umfang

aa) Jederzeitigkeit des Zutrittsrechts

bb) Umfassendheit von Auskunftserteilung und Aktenvorlage

cc) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten

d) Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften

3. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 17, Art. 45c GG und ihre Ausgestaltungen

a) Art. 17, Art. 45c GG als Grundlage des Petitionsinformationsrechts

b) Einfach-rechtliche Ausgestaltungsvorschriften

aa) Die Informationsbefugnisse des Bundestags-Petitionsausschusses

bb) Umfang der Informationsrechte des Bundestages-Petitionsausschusses

(1) Einbeziehung von Privatrechtssubjekten

(2) Zwingende Gründe der Geheimhaltung

4. Rückschlüsse auf einen Strukturzusammenhang

3. Kapitel: Existenz und Inhalt eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs

§ 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte

I. „Implied-powers“-Vermutung des Parlamentsinformationsrechts

II. „Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts

III. Rückschlüsse auf die erste Stufe der Parlamentsinformation

IV. Abstrahierung der bisherigen Erkenntnisse zur Parlamentsinformation von den verfassungsrechtlichen Spezialvorschriften

V. Übergreifende Erkenntnisse im Hinblick auf Umfang und Zeitpunkt

1. Umfassendheit als Leitbild parlamentarischer Information

2. Kein genereller Ausschluss von Privatrechtssubjekten

3. Verfassungsrechtliche Differenzierungen hinsichtlich des Zeitpunktes

VI. Zusammenfassende Erkenntnisse und Thesen zur Parlamentsinformation

§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines allgemeinen Informationsanspruchs

I. Zum Stand der verfassungsrechtlichen Diskussion

1. Konkretisierungsthese: Parlamentarisches Zitierrecht, Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf

2. Statusthese: Abgeordnetenstatus

a) Überblick über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

b) Die Fortentwicklung durch das verfassungsrechtliche Schrifttum

c) Die zustimmenden Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte

3. Kompetenzthese: Parlamentarische Kompetenzen

II. Bewertung

1. Die Schwächen der Konkretisierungsthese

2. Die Kritik an der Statusthese

3. Die Einwände gegen die Kompetenzthese

III. Vorzugswürdiger dogmatischer Ansatz

1. Die traditionelle Idee der Gewaltenteilung

2. Kooperationspflichten als Wesensmerkmal klassischer gewaltenteiliger Systeme

3. Verdichtung zu Informationspflichten im parlamentarischen Regierungssystem

a) Die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung

b) Auswirkungen auf die Kooperationspflichten aus dem Gewaltenteilungsprinzip

c) Aufgabenbezogene Informationspflicht als kooperative Grundpflicht

d) Träger und Adressaten des allgemeinen Parlamentsinformationsanspruchs

IV. Ergebnis

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

I. Gegenständliche Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs

1. Bisheriger Meinungsstand in Rechtsprechung und verfassungsrechtlichem Schrifttum

2. Die Staatsaufsichtsthese des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. Juli 2006

3. Die vorzugswürdige teleologisch-akzessorietätsorientierte Bestimmung

4. Staatsgewalt als Gegenstand kontrollbezogener Information

a) Die Reichweite des Begriffs der Staatsgewalt

aa) Begriffsbestimmung

bb) Unmittelbare Staatsverwaltung als Gegenstand von Staatsgewalt

cc) Private Handlungs- oder Rechtsformen als Gegenstand von Staatsgewalt

(1) Publizistische Privatrechtsvereinigungen

(2) Gemischtwirtschaftliche Unternehmen

dd) Ergebnis

b) Öffentliche und private Geheimhaltungsinteressen

aa) Staatsgeheimnisse

bb) Grundrechtspositionen privater Dritter

(1) Möglicherweise betroffene Grundrechte

(2) Relevanz bei publizistischen Privatrechtsvereinigungen bzw. Eigengesellschaften

(3) Relevanz bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen

(4) Ergebnis

cc) Gesellschaftsrechtliche Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation

(1) Die Verschwiegenheitspflichten nach dem AktG und dem GmbHG

(a) Die gesellschaftsrechtliche Grundkonzeption

(b) Die Sondervorschriften der §§ 394, 395 AktG

(2) Beurteilung anhand der parlamentsinformationsrechtlichen Vorgaben

(a) Der Parlamentsinformationsanspruch als Ausnahme i.S.v. §§ 394, 395 AktG

(b) Die Lösungswege für die aufsichtsratslose GmbH

(aa) Die gesellschaftsrechtliche Lösung

(bb) Die öffentlichrechtliche Lösung

(3) Ergebnis

dd) Sonderfall: Parlamentarische Selbstinformationsrechte

c) Ausblick: Parlamentsinformation über staatliche Subventionen und Vergabeentscheidungen

5. Informationsbeschaffungs- und Meinungsbildungspflicht der Regierung?

6. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs

a) Missbrauch des parlamentarischen Informationsanspruchs

b) Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung

aa) Zusammenfassende Systematisierung der Kernbereichsdiskussion

bb) Die Kritik am Kernbereichsbegriff

cc) Funktionell-variable Grenzziehung

dd) Grundsätzlicher Einredecharakter

ee) Begründungspflicht der Informationsverweigerung

II. Entstehungszeitpunkt der Informationspflicht

III. Materielle Anforderungen an die Informationserteilung

IV. Ergebnis

§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze zur Parlamentsinformation auf die kommunale Ebene

I. Grundzüge der Verwaltungsorganisation auf kommunaler Ebene

II. Übertragbarkeit der Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts und aufgabenbezogener Informationsanspruch des Rates

III. Sparkassen, geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten sowie Sachverhalte mit privater Beteiligung

IV. Ergebnis

4. Kapitel: Vorhandene Regelungen im Spiegel des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs

§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen

I. Erscheinungsformen einfach-gesetzlicher Parlamentsinformationsregelungen

1. Allgemein anerkannte Formen einfach-gesetzlicher Informationsregelungen

2. Das bayerische Parlamentsinformationsgesetz

3. Die §§ 2 und 3 des nordrhein-westfälischen ADV-Organisationsgesetzes

II. Verfassungsrechtliche Bewertung

1. Die ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ausgestaltungsaufträge

2. Die einfach-gesetzlichen Ausgestaltungen

III. Ergebnis

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“ zwischen Parlament und Regierung

I. Erscheinungsformen von „Vereinbarungen“ über die Parlamentsinformation

1. Das rheinland-pfälzische Grundmodell

2. Die Vereinbarungen in Bayern und Sachsen-Anhalt

3. Der nordrhein-westfälische Vereinbarungsentwurf

II. Rechtsnatur, Rechtswirkung und verfassungsrechtliche Zulässigkeit

1. Wortlaut-Auslegung

2. Systematische Auslegung

a) Verwaltungsrechtliche Rechtsgeschäfte

b) Verfassungsrechtliche Verträge

c) Interinstitutionelle Vereinbarungen im Europarecht

d) Zwischenergebnis

3. Entstehungsgeschichtliche Auslegung

4. Teleologische Auslegung

5. Stellungnahme

III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der bisherigen Vereinbarungen

IV. Ergebnis

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

I. Die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen

1. Große Anfragen

2. Kleine Anfragen

3. Allgemeine Einzelfragen

a) Mündliche Anfragen zur Beantwortung in der Fragestunde, § 90 Abs. 1 GO LT

b) Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung, § 105 GO BT

4. Aktuelle Stunde

5. Befragungen der Bundesregierung

6. Auskunftsbegehren von Ausschüssen und Enquête-Kommissionen

a) Bundestags-Ausschüsse

b) Landtags-Ausschüsse

7. Unterrichtungen des Bundestages

8. Akteneinsicht einzelner Abgeordneter

II. Rechtsnatur und Rechtswirkung

1. Parlamentsautonomie

2. Rechtsnatur

a) Verwaltungsvorschriften

b) Rechtsverordnungen

c) Autonome Satzungen

d) Rechtsquellen sui generis

e) Zwischenergebnis

3. Rechtsverbindlichkeit im Interorganverhältnis

III. Verfassungsrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzungen

1. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge

2. Geschäftsordnungsrechtliche Ausgestaltungsregelungen

IV. Ergebnis

§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse

I. Der Begriff des schlichten Parlamentsbeschlusses

II. Erscheinungsformen schlichter Parlamentsinformationsbeschlüsse

III. Berichtersuchen als zulässiger Beschlussgegenstand

1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse

2. Geschäftsordnungsrechtliche Zulässigkeit von Berichtsbeschlüssen

IV. Rechtsverbindlichkeit

V. Ergebnis

§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen

I.

II.

III.

IV.

V.

Literaturverzeichnis

Sachwortverzeichnis