Die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG. - Wider die sog. Einheitsthese.

Vorwort

Inhalt

Abkürzungen

Einleitung

Erster Abschnitt: Die Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung durch Zustimmungsrechte und die Bedeutung des Zustimmungstatbestandes des Art. 84 Abs. 1 GG

A. Die Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat

B. Die Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung

C. Zustimmungsbedürftige Bundesgesetze

I. Der verfassungstextliche Befund

II. Die systematische Erfassung der Zustimmungstatbestände

1. Die Konzeption des historischen Verfassungsgebers

a) Der Ausgangsbestand zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze

b) Systematisierung der Zustimmungstatbestände im Ausgangsbestand des Grundgesetzes

2. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Fälle ungeschriebener Zustimmungskompetenzen des Bundesrates

a) BVerfGE 26, 338 ff. – Eisenbahnkreuzungsbeschluss

b) BVerfGE 28, 66 ff. – Postverwaltungsgesetz

c) Bestätigung des Enumerationsprinzips

3. Die durch Grundgesetzänderungen eingefügten Zustimmungstatbestände

a) In die Verwaltungskompetenzen der Länder eingreifende zustimmungsbedürftige Bundesgesetze

b) Die finanzielle Ausstattung der Länder unmittelbar berührende zustimmungsbedürftige Bundesgesetze

aa) Art. 104a ff. GG

bb) Art. 109 GG

c) Zustimmungsbedürftige Bundesgesetze ohne Bezug zur bundesstaatlichen Kompetenzordnung

aa) Art. 87b Abs. 1 Satz 4 GG

bb) Art. 16a GG

cc) Art. 87e Abs. 4 i.V.m. Abs. 5 GG; Art. 87f Abs. 1 GG

dd) Art. 74a GG

ee) Art. 74 Abs. 2 GG

d) Sonderfälle

aa) Art. 115a ff. GG

bb) Art. 91a GG

cc) Art. 96 Abs. 5 GG

dd) Art. 23 GG

e) Zusammenfassung

III. Statistische Erfassung der Zustimmungsgesetze

1. Der Anteil zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze

2. Die quantitative Bedeutung einzelner Zustimmungstatbestände

IV. Die quantitative und qualitative Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG

1. Ursachen für die hohe Anzahl der nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze

2. Die qualitative Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG für die Zustimmungskompetenzen des Bundesrates

3. Die Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG im Verhältnis zu den anderen Zustimmungstatbeständen des Grundgesetzes

a) Die finanzverfassungsrechtlichen Zustimmungstatbestände

b) Die durch Verfassungsänderungen hinzugekommenen Zustimmungstatbestände

c) Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Zustimmungstatbestände

D. Folgerungen

Zweiter Abschnitt: Der Bundesrat als politischer Akteur: Das Abstimmungsverhalten und die "Legitimation" des Bundesrates

A. Das Problem der Parteipolitisierung des Bundesrates

I. Die Gefahr der Parteipolitisierung des Bundesrates aus der Perspektive des historischen Verfassungsgebers

II. Die Entwicklung des Parteienwettbewerbs in der Bundesrepublik

III. Das Problem divergierender Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat

IV. Die Erfassung von parteipolitisch motiviertem Abstimmungsverhalten im Bundesrat

B. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit parteipolitisch motivierten Abstimmungsverhaltens im Bundesrat

C. Die "Legitimation" des Bundesrates

Dritter Abschnitt: Die Stellung des Art. 84 Abs. 1 GG im bundesstaatlichen Gefüge des Grundgesetzes und sein Regelungsgehalt

A. Art. 84 Abs. 1 GG im System funktionaler Kompetenzverteilung

I. Verfassungshistorischer Kontext

1. Die Frankfurter Reichsverfassung von 1849

2. Die Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871

3. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919

II. Das Grundgesetz von 1949 und die Entstehungsgeschichte des Art. 84 Abs. 1 GG

1. Der Herrenchiemseer Verfassungsentwurf

2. Die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat

3. Anmerkungen zur Entstehungsgeschichte

B. Der Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG

I. Der Regelfall der Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit

II. Die Ausführung der Bundesgesetze

III. Die Ausgestaltung der Landeseigenverwaltung durch Art. 84 GG

C. Die bundesgesetzliche Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder nach Art. 84 Abs. 1 GG

I. Die Tatbestandsmerkmale des Art. 84 Abs. 1, HS. 1 GG

1. Die Einrichtung der Behörden

2. Das Verwaltungsverfahren

a) Begriffsbestimmung und Problemlagen

b) Beschränkung auf das "allgemeine" Verwaltungsverfahren

3. Das Tatbestandsmerkmal der "Regelung"

II. Die Grundlage der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder

1. Annexkompetenz zu den Art. 70 ff. GG

2. Konstitutive Bundesgesetzgebungskompetenz aus Art. 84 Abs. 1 GG

III. Besondere Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Bundesgesetzgebungskompetenz

D. Ergebnis und Folgerungen

Vierter Abschnitt: Einheitsthese oder Trennungsthese im Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG

A. Die Einheitsthese

I. Die Staatspraxis

1. Durchsetzung der Einheitsthese in der Staatspraxis

2. Strittige Folgefragen

II. Das Meinungsbild im Schrifttum

III. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

1. BVerfGE 1, 76 ff. – Gesetz zur Durchführung des Art. 108 Abs. 2 (a.F.) GG

2. BVerfGE 8, 274 ff. – Preisgesetz

3. BVerfGE 24, 184 ff. – Apostille-Beschluss

4. BVerfGE 37, 363 ff. – Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz

5. BVerfGE 55, 274 ff. – Ausbildungsplatzförderungsgesetz

6. BVerfGE 105, 313 ff. – Lebenspartnerschaftsgesetz

7. BVerfGE 106, 310 ff. – Zuwanderungsgesetz

8. Fünftes und Sechstes Hochschulrahmengesetz-Änderungsgesetz

a) BVerfGE 111, 226 ff.

b) BVerfGE 112, 226 ff.

9. Zusammenfassung

B. Begründungen für die Einheitsthese

I. Auslegung des Zustimmungserfordernisses in Art. 84 Abs. 1 GG

1. Wortlaut und Systematik

a) Interpretation unter Heranziehung des Art. 78 GG

b) Interpretation unter Heranziehung des Art. 77 GG

c) Folgerungen

2. Erstreckung des Zustimmungserfordernisses unter Zugrundelegung der Mitverantwortungsthese

3. Erstreckung des Zustimmungserfordernisses unter dem Aspekt des Sachzusammenhangs und der Untrennbarkeit von formellem und materiellem Recht

4. Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses des Art. 84 Abs. 1 GG

a) Die Schutzfunktion des Zustimmungserfordernisses

b) Herleitung einer Kompensationsfunktion des Zustimmungserfordernisses

c) Die Handlungsfähigkeit der Länderexekutiven als Auslegungskriterium

5. Die Einheit des Gesetzesbeschlusses

II. Abweichendes Verfassungsgewohnheitsrecht

C. Konsequenzen aus der Aufgabe der Einheitsthese für das Gesetzgebungsverfahren

I. Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens gem. Art. 77 GG bei Mischgesetzen

1. Möglichkeiten einer differenzierenden Behandlung

a) Die Differenzierung im Beschluss des Bundestages

b) Die Differenzierung im Verfahren nach der Zuleitung an den Bundesrat

aa) Das Vermittlungsverfahren

bb) Die Beschlussfassung des Bundesrates über die Zustimmung und die Einlegung eines Einspruchs

c) Fallvarianten

2. Grenzen einer Differenzierung

3. Folgerungen

II. Ausfertigung und Gegenzeichnung

1. Die Ausfertigung gem. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG

a) Die Prüfungs- und Verwerfungskompetenz des Bundespräsidenten bei formeller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes

b) Die Verwerfungskompetenz des Bundespräsidenten bei partieller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes

2. Die Gegenzeichnung

D. Konsequenzen aus der Aufgabe der Einheitsthese für die verfassungsgerichtliche Kontrolle von Mischgesetzen

I. Der Umfang der Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht

1. Der Grundsatz der Teilnichtigkeit

2. Die Ausnahme der Gesamtnichtigerklärung

II. Die Ausgrenzung der Frage der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes durch Interpretation des Antragsgegenstandes der abstrakten Normenkontrolle

1. Der Verfahrensgegenstand der abstrakten Normenkontrolle

2. Die Beschränkung des Prüfungsumfanges

E. Ergebnis und Folgerungen

Fünfter Abschnitt: Die an der Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG orientierte Teilung von Gesetzen

A. Die "aktive" und "reaktive" Aufteilung

B. Die Staatspraxis

I. Die gegenteiligen Positionen von Bundesregierung und Bundesrat

II. Fälle der Aufteilung von Gesetzen in der Staatspraxis

1. Das Regelungspaket zu den Bonner Verträgen aus dem Jahre 1952

2. Der Entwurf des Wehrpflichtgesetzes aus dem Jahre 1956

3. Die Mieterschutznovelle von 1971 und das Haushaltsstrukturgesetz von 1975

4. Aktuelle Beispiele aus der 14. und 15. Wahlperiode

a) Das Lebenspartnerschaftsgesetz

b) Das Gesetz zur Neuordnung des Gentechnikrechts

c) Das Tagesbetreuungsausbaugesetz

C. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

I. Stellungnahmen des Bundesverfassungsgerichts bis zum Ende der achtziger Jahre

II. Die Entscheidung zum Lebenspartnerschaftsgesetz

D. Das Meinungsbild im Schrifttum

E. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Aufspaltung in den verschiedenen Stadien des Gesetzgebungsverfahrens

I. Die aktive Aufteilung eines Gesetzesvorhabens

II. Die reaktive Aufteilung

1. Die Aufteilung durch die Bundesregierung nach dem sog. ersten Durchgang

2. Die Aufteilung im Verlauf der Beratungen im Bundestag

3. Die Aufteilung im Vermittlungsverfahren

a) Die Anrufung des Vermittlungsausschusses

b) Der Umfang der Änderungskompetenz des Vermittlungsausschusses

c) Beeinträchtigung der Mitwirkungskompetenzen des Bundesrates durch Aufspaltung eines Mischgesetzes

F. Ergebnis und Folgerungen

Sechster Abschnitt: Der Vorschlag der Bundesstaatskommission für eine Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG

A. Die Bundesstaatskommission

I. Initiativen im Vorfeld

II. Die Aufgabe der Kommission nach Maßgabe der Einsetzungsbeschlüsse

III. Aufbau und Arbeitsweise der Kommission

1. Zusammensetzung und Verfahren

2. Untergliederung in Arbeits- und Projektgruppen

3. Die beabsichtigten Beschlussempfehlungen

IV. Das Ende der Kommission

B. Art. 84 Abs. 1 GG in der Bundesstaatskommission

I. Die Ausgangslage zu Beginn der Beratungen und erste Stellungnahmen der Sachverständigen

1. Die Revision der Einheitsthese

2. Die Beschränkung des Zustimmungsrechts des Art. 84 Abs. 1 GG auf wesentliche Eingriffe in die Verwaltungskompetenzen der Länder

3. Die Abschaffung der Ingerenzrechte des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 GG

4. Die Zugriffskompetenz der Länder

a) Die Idee der Zugriffsrechte

b) Der neue Kompetenztypus des Zugriffsrechts

II. Die Diskussion in der Arbeits- und Projektgruppe

III. Der Vorschlag für einen neuen Art. 104a Abs. 3a GG

C. Anmerkungen zum Vorschlag für eine Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG

I. Das Zugriffsrecht der Länder auf organisations- und verwaltungsverfahrensrechtliche Regelungen des Bundes

1. Die Konstruktion des Zugriffsrechts in Satz 2, HS. 2 des Art. 84 Abs. 1 – neu – GG

2. Kritik

a) Allgemeine verfassungspolitische Erwägungen

b) Allgemeine verfassungstheoretische Bedenken

c) Das Problem von Normenkonflikten

d) Die Umkehrung des "Tauschgeschäftes"

e) Zusammenfassung

II. Die Sperrklausel des Art. 84 Abs. 1 Satz 4 und 5 – neu – GG

1. Die Abgrenzung zwischen Einrichtungs- und Verwaltungsverfahrensregelungen

2. Die Voraussetzung des "besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung"

3. Das Zustimmungsrecht des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 – neu – GG

4. Zusammenfassung

III. Ergebnis

D. Anmerkungen zum Zustimmungstatbestand des neuen Art. 104a Abs. 3a GG

E. Folgerungen aus dem Scheitern der Kommission

Schluss

Literatur

Sachwortverzeichnis