Strategien der Flächenkreislaufwirtschaft im Rahmen des Stadtumbau-Ost

Kapitel 2.1.2, Problemfeld Flächeneffizienz

Das „Kardinalproblem“ ist die ineffiziente Nutzung der Ressource Grund und Boden bei einer sich weiter entwickelnden (wenn auch schwierig zu quantifizierenden) Inanspruchnahme von Außenbereichsflächen für bauliche Nutzungen. In der aktuellen Diskussion um die Flächenkreislaufwirtschaft auf städtischer und regionaler Ebene wird das vorhandene „Effizienz-Dilemma“, welches aus der momentanen „Praxis der Flächeninanspruchnahme“ resultiert, als eines der Kernprobleme beschrieben. Die Entwicklungen der Flächeninanspruchnahme in Deutschland ergeben sich aus folgenden Tendenzen: 1. geringe Nutzungsdichte und zu hohe Erschließungskosten für Verkehrsinfrastruktur, 2. unkontrollierte Baulandausweisung auf der Grünen Wiese in „autoabhängigen Lagen“. Daraus resultiert eine höhere Verkehrsleistung des MIV, steigende Fixkosten für Infrastruktur, 3. Verlust von Funktionen in den Kernstädten durch Wegzug in das Umland und die daraus resultierende Minderauslastung der Infrastruktur.Mit einer kreislauforientierten Flächennutzung soll dieser Effizienzmangel überwunden werden. Um dieses Ziel zu erreichen, wird ein systematisches Flächenmanagement vorgeschlagen. Auf den Ebenen Stadt und Region sollten folgende Strategieansätze miteinander verknüpft werden: 1. systematische Erfassung bestehender sowie zu erwartender Flächenpotenziale, 2. systematischer Abgleich von Potenzialen mit der aktuellen oder zu erwartenden Nachfrage nach Flächen und Nutzungen, 3. parametrische Steuerung von Quantitäten der räumlichen Planung von übergeordneten in die untergeordneten Planungsebenen, 4. vertikale und horizontale Kooperation in den Kommunen, zwischen den Kommunen und innerhalb zu definierender Stadtregionen und zwischen den öffentlichen und privaten Akteuren zur Feinsteuerung der Flächennutzung bzw. zur Standortfindung, 5. finanzieller Lasten- und Nutzenausgleich innerhalb der Stadtregion.

Flächenmanagement

In der Anwendung sieht die Flächenkreislaufwirtschaft einen Managementansatz vor. Innerhalb der Betrachtung der vorliegenden Arbeit ist das Flächenmanagement ein Instrument zur Erreichung des Ziels Flächensparen, bei zeitnaher Erfassung von Innenentwicklungspotenzialen. Dabei ist der Umgang mit Flächenpotenzialen und deren Überhängen wie Leerstand, Brachflächen, untergenutzte Wohn- und Gewerbegebiete und gegebenenfalls Planungsreserven notwendig.Um diese Hauptziele zu erreichen werden Managementinstrumente eingesetzt, die die nachstehenden Handlungsoptionen umfassen: 1. Erfassung / Monitoring, 2. Planung, 3. Umsetzung, 4. Controlling.

Die drei Prinzipien aus der Flächenkreislaufwirtschaft entsprechen den Handlungsfeldern des Flächenmanagements: 1. Vorbeugen: aktiver Freiflächenschutz durch Dynamik im Flächenbestand /Flächensparendes Bauen, 2. Mobilisieren: Aktivierung von Baulücken und Entsiegelung im Bestand, 3. Revitalisieren: Brachflächenrevitalisierung und der Stadtumbau sind auf die Wiedereingliederung von Flächen in den Nutzungskreislauf ausgerichtet. Das Prinzip Vorbeugen in seinem Umfang zielt vor allem auf den aktiven Freiflächenschutz (durch Dynamik im Bestand) und das Flächensparende Bauen ab. Der aktive Freiflächenschutz meint den Schutz von Freiflächen im Innenbereich. Im Außenbereich wird dies durch die Landschaftspläne geleistet. Über den Innenbereich unserer Städte liegen meist keine ausreichenden Daten über erfasste und bewertete Freiflächen vor.

Das flächensparende Bauen ist eng dem Thema der Bildung von Wohneigentum auf innerstädtischen Arealen verbunden. In diesem Handlungskomplex gilt es die Angebotsstruktur den heutigen Erfordernissen entsprechend zu gestalten. Einwohner einer Stadt sollen befähigt werden Eigentum innerhalb des Siedlungskörpers zu bilden. Bei diesem Prozess kann das Flächenmanagement einen Beitrag leisten. Mobilisieren vereinigt die Thematik der klassischen Baulücke mit sonstigen Entsiegelungsmaßnahmen zu einem Handlungsfeld. Die (informationstechnische) Erfassung von Baulücken ist die Voraussetzung, um eine Entscheidungsgrundlage zu erhalten. Nicht das Thema der Vermarktung allein steht im Vordergrund des Handelns, sondern der Umgang mit diesen Flächenkategorien, wenn sie nicht ohne Probleme vermarktbar sind. Die Entsiegelung auf privaten Grundstücken darf als nicht immer gegebene und erforderliche Handlungsoption verstanden werden. Das Revitalisieren von Brachflächen in Verbindung mit dem Stadtumbau ist Gegenstand der dritten Handlungsoption. Nach Empfehlungen aus der Praxis des Flächenmanagements soll die Brachflächenrevitalisierung in einem zweistufigen Verfahren durchgeführt werden. Es wird eine Vorplanung auf informeller Basis zur Erstellung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts einer verbindlichen Planung vorgeschaltet. Das Flächenmanagement greift bei der Vorplanung an. Es setzt Prozesse in Gang um Aussagen zu Voraussetzung, Vorgehen und Rahmenbedingungen des Städtebaus zu machen. Weiterhin sollen Nutzungsoptionen und Ausweichstandorte diskutiert werden. Im baurechtlichen Sinne bedeutet das eine möglichst umfassende Streuung von Flächeneigentum auf Recyclinggrundstücken, was außerdem die Frage nach der „Kreislauffähigkeit von Eigentumsrechten“ aufwirft. 

Flächenrecycling

Das Flächenrecycling spielt in der Flächenkreislaufwirtschaft eine weitere zentrale Rolle. Aufbauend auf dem Prinzip des Recyclings als Verwertungsstrategie, entstammend aus der „Zirkulären Ökonomie“, wird dieser Ansatz flächenbezogen gedacht und findet seine Anwendung in der Stadtplanung. Als definitorische Ergänzung zu diesem Themenkomplex ist die „Zirkuläre Ökonomie“ natürlich auch als grundlegender Ansatz für die gesamte Flächenkreislaufwirtschaft zu bedenken. Entlehnt aus anderen Gebieten findet sie Anwendung im Stoffstrommanagement und in der Thematik der alternativen Energiegewinnung (Verminderung des Verbrauches an Energie und Rohstoffen). Ein auf Bestandsentwicklung ausgerichtetes Flächenmanagement einer Kommune kann einen Beitrag zur Flächenkreislaufwirtschaft leisten. Erste Diskussionen und Ansätze stammen schon aus den 1970’er Jahren. Dort heißt es: “Großstädte können nur funktionsfähig bleiben wenn ihre Infrastruktur ständig ausgebaut, umgebaut, verbessert wird.“. 

Der Nutzungswechsel ist sowohl ein Phänomen des Stadtumbaus als auch eine Notwendigkeit. Die Nutzung einiger Flächen muss immer wieder wechseln, um neuen Ansprüchen gerecht zu werden. Wenn sich eine Flächennutzung ändert, dann ändert sich sowohl ihr Bodenwert als auch andere flächenbezogene Parameter. Der dynamische Kreislaufgedanke betrachtet eine möglichst schnell erfolgende Nachfolgenutzung durch planerisches Handeln, angesichts der begrenzten Vermehrbarkeit von Bauland. Damit eine schnelle Nachfolgenutzung erreicht werden kann, muss ein dynamischer Umgang mit der Fläche gewährleistet sein. Die Revitalisierung im Zuge des Flächen freisetzenden Stadtumbaus ist eine Notwendigkeit. Die neuen kreislauffähigen Parzellen bedürfen (re-)zyklierender Maßnahmen, um ihre dauerhaften oder temporären Nutzungskreisläufe zu beginnen. Restriktionen des Recyclings sind vor allem Altlasten, hohe Entwicklungskosten, defizitäre Verkaufs- und Mitwirkungsbereitschaft der Grundeigentümer, überhöhte Preisvorstellungen und unzureichende städtebau- und planungsrechtliche Instrumentarien zur Flächenmobilisierung. Der Stadtumbau-Ost als ergänzendes Instrument siedelt sich im letzten Prinzip der Flächenkreislaufwirtschaft an. Die Brachflächenreaktivierung (das Brachflächenrecycling) wird mit dem Stadtumbau verknüpft um bestimmte Flächen in den Nutzungskreislauf wieder einzubringen.

Die durch Stadtumbau und Abriss freigesetzten Flächen werden kurzfristig aus dem Flächenkreislauf entlassen. Sie stehen vor einer Wiedereingliederung oder Entlassung aus diesem Kreislaufmodell. Durch eine gezielte Entwicklung auf innerstädtischen Bereichen mit Mitteln der Aufwertung können dort liegende Flächen entwickelt werden. Diese generellen Entwicklungsmöglichkeiten sind Brachflächenreaktivierungen, Mobilisierung von Baulücken und Zwischennutzungen.