Kommunen im Finanzausgleich des Grundgesetzes

Cover

Einleitung

A. Finanzpolitische Lage

B. Ziele und Gang der Untersuchung

Teil I: Grundlagen

A. Der Finanzausgleich des Grundgesetzes

I. Funktion des Ausgleichs zwischen Bund und Ländern

II. Verhältnis zu Zuständigkeits- und Finanzierungskompetenzen

III. Gegenstand

IV. Verfassungsrechtliche Grundstruktur

1. Die Stufen des aktiven Finanzausgleichs im Überblick

a) Primärer vertikaler Finanzausgleich

b) Primärer horizontaler Finanzausgleich

c) Sekundärer horizontaler Finanzausgleich

d) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich

e) Gesamtschau

2. Rechtsquellen des Finanzausgleichs

B. Kommunen im föderalen Staat des Grundgesetzes – Aufgaben und Ausgaben

I. Grundbegriffe

II. Kommunales Aufgabenspektrum – Dezentralisierung der Verwaltung

1. Landesrechtliche Aufgabenmodelle

2. Aufgaben der Gemeindeverbände

3. Konkrete Tätigkeitsfelder

III. Kommunale Ausgabenlast

Teil II: Standortbestimmung – Kommunen zwischen Bund, Ländern und finanzwirtschaftlicher Selbständigkeit

A. Traditionelle Zuordnung zu den Ländern im Rahmen klassischer Zweistufigkeit der Staatsorganisation

B. Relativierung der Verhältnisse?

I. These von der modifizierten Zweistufigkeit

II. Gestiegenes Verantwortungsempfinden beim Bund

C. Analyse der Verfassungslage

I. Finanzwirtschaftliche Verselbständigung der kommunalen Ebene

1. Kriterien einer finanzwirtschaftlichen Verselbständigung

a) Einnahmeseite

b) Ausgabeseite

c) Zusammenfassung

2. Status quo finanzwirtschaftlicher Verselbständigung

a) Einnahmeseitige Verselbständigung

aa) Ansätze der Selbstbestimmung

bb) Grenzen der Autonomie

b) Ausgabeseitige Verselbständigung – Kommunen und Länder noch immer ein finanzieller Verbund oder ein einseitiger Finanzierungsstrom?

aa) Kommunen im Konnexitätsprinzip des Grundgesetzes

(1) Regel-Ausnahme-System der Finanzierungsverantwortung

(2) Übertragbarkeit der Wertungen auf das Verhältnis Land - Kommune

(3) Partielle Freistellungs- bzw. Weiterleitungspflicht bei Kostentragung durch den Bund

bb) Selbstverwaltungsgarantie als Schutz gegen Fremdzugriff

(1) Dogmatik der Selbstverwaltungsgarantie

(2) Legitimation der Selbstverwaltungsgarantie

(3) Zulässigkeit der Übertragung von Finanzierungsverantwortung

(a) Eingriffsqualität von Aufgabenzuweisungen

(aa) Klassischer Eingriff

(bb) Mittelbarer Eingriff

(cc) Verantwortungszusammenhang

(b) Art. 28 Abs. 2 S. 3 Hs. 1 GG als grundlegender Impuls?

3. Zwischenergebnis: Grad kommunaler Autonomie nach Maßgabe des Grundgesetzes

II. Verschiebung zum Bund?

1. Konkretisierung der Fragestellung und Bedeutung

2. Grundregel: Verbot von Finanzbeziehungen

3. Berührungspunkte

a) Sonderlastenausgleich

b) Bundeskompetenzen im Verteidigungsfall

c) Kooperation zwischen Bund und Gemeinden (Gemeindeverbänden) im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende

aa) Entstehungsgeschichte

bb) Regelungsinhalt

cc) Bewertung der Norm und ihr Einfluss auf das Bund-Gemeinde-Verhältnis

d) Kommunale Steuerbeteiligungen

aa) Art der Finanzbeziehung – Träger der Belastung

bb) Aufgabe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs

(1) Historie der Beteiligungen

(a) ESt-Beteiligung – Finanzverfassungsreform 1969

(b) USt-Beteiligung

(c) Zwischenergebnis

(2) Zielsetzung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern

(3) Zwischenergebnis

e) Investitionsfonds und Geldleistungsgesetze

aa) Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 1 S. 1 GG

(1) Voraussetzungen der Gewährung

(2) Einfallstor zur Kommunalfinanzierung durch den Bund?

(3) Ausblick: Art. 104c E-GG

(4) Einfluss auf den vertikalen Finanzausgleich

(5) Rechtsfolge: Finanzhilfepflicht?

bb) Beteiligung an Geldleistungsgesetzen

(1) Faktische Finanzbeziehung

(2) Handlungspflicht des Bundes?

f) Ausblick: Gemeindesteuerkraftzuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 S. 6 E-GG

4. Zwischenergebnis: Bund und Kommunen

III. Charakteristika des finanzwirtschaftlichen Verhältnisses von Ländern und Kommunen

1. Anspruch auf Mindestausstattung als unverhandelbare Untergrenze oder Leistungsfähigkeitsvorbehalt?

a) Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben als unantastbarer Kernbereich der Selbstverwaltung

b) Vollumfänglicher Leistungsfähigkeitsvorbehalt

c) Bundesverfassungsrechtliche Bewertung

aa) Anspruch auf angemessene Finanzausstattung

bb) Finanzausstattung als Bestandteil des Kernbereichs des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden

cc) Gemeindeverbände

dd) Grenzen

2. Bundesverfassungsrechtliche Konturen oberhalb der Minimalgrenzen

3. Blick auf die landesrechtlichen Verteilungskonzepte

a) Einseitige Orientierung an den Landesfinanzen

b) Gegenüberstellung der Finanzentwicklung

c) Zwischenfazit

4. Zwischenergebnis: Land und Kommunen

D. Standortbestimmung: Ergebnis

Teil III: Ertragsrechte und Finanzierungsverantwortung der Kommunen im bundesstaatlichen Finanzausgleich

A. Originäre Steuererträge von Gemeinden und Gemeindeverbänden

I. Gewerbesteuer

1. Ertragshoheit und Legitimation

2. Hebesatzrecht

3. Horizontale Verteilung

a) Vorgaben des Grundgesetzes

b) Einfachgesetzliche Interpretation

c) Bewertung

4. Gewerbesteuerumlage

a) Grundlage

b) Ermittlung

c) Bewertung der Umlage

II. Grundsteuer

III. Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern

IV. Einkommensteueranteil

1. Anteilshöhe

2. Verteilung auf Länderebene

3. Verteilung auf die einzelnen Gemeinden

4. Bewertung des Verteilungsmechanismus

V. Umsatzsteueranteil

1. Verteilungsmodus

a) Verteilung auf die Länder

aa) Drei Viertel des kommunalen Anteils - § 5b GFRG

bb) Ein Viertel des kommunalen Anteils - § 5a GFRG

b) Verteilung auf die Gemeinden

2. Bewertung des Verteilungsmechanismus

VI. Zusammenfassung und Blick auf die finanzielle Lage der Kommunen

VII. Reformüberlegungen: Anreizorientierte Einnahmestrukturen auf solider Basis

1. Vorüberlegungen

2. Abschaffung der Gewerbesteuer?

3. Intensivierung der Anreize bei der Einkommensteuer

a) Erhöhung / Abschaffung der Höchstbeträge

b) Kommunales Hebesatzrecht

4. Verteilung der Umsatzsteuer nach Einwohnern

a) Notwendigkeit einer Verfassungsänderung?

b) Reichweite des Ausgleicheffekts

B. Passiver Finanzausgleich

I. Strikte Konnexitätsregeln der Länder als Präventivschutz

1. Verselbständigung der Kommunen durch Landesverfassungsrecht – Konnexitätsregelung des Art. 57 Abs. 4 S. 2-4 NdsVerf

a) Tatbestand

aa) Aufgabenübertragung

bb) Aufgabenänderung als konnexitätsauslösendes Ereignis

(1) Änderungen des Landesrechts

(2) Änderungen des Bundesrechts

(a) Befugnis zur Aufgabenänderung

(b) Aufgabenänderung bei landesgesetzlicher Zuweisung

(c) Wegfall bundesgesetzlicher Zuweisung

cc) Kostenverursachung

b) Rechtsfolge: Ausgleichspflicht

aa) Strenge und relative Konnexität

bb) Umfang der Ausgleichspflicht

cc) Zeitlicher Zusammenhang

dd) Kostenprognose

c) Rechtsschutz

2. Bewertung aus dem Blickwinkel kommunaler Verselbständigung

a) „Wer bestellt, der zahlt auch“ – Bewertung des Entwicklungsstands

b) Bundesverfassungsrechtliche Absicherung? – Kritische Anmerkungen zur Konzeption

II. Wachsende Sozialausgaben als Problem der Kommunalfinanzierung

1. Soziale Aufgaben und Ausgaben – ein Überblick

a) Grundsicherung für Arbeitsuchende

aa) Leistungen

bb) Träger und Kosten

b) Sozialhilfe

aa) Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung /Hilfen zum Lebensunterhalt

bb) Besondere Bedarfssituationen

cc) Träger und Kosten

c) Asylbewerberleistungsgesetz

d) Kinder- und Jugendhilfe SGB VIII

e) Weitere Leistungsgesetze

2. Gesamtbetrachtung und Entwicklung der Sozialausgaben

a) Zusammenfassung

b) Entwicklung (kommunaler) Sozialausgaben

3. Finanzierung der Sozialausgaben am Beispiel Niedersachsen

a) Finanzierung der Pflichtaufgaben innerhalb des kommunalen Ausgleichssystems

aa) Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises

bb) Berücksichtigung im Bedarfsansatz

b) Finanzierungstrukturen in einzelnen Aufgabenbereichen

aa) Finanzierung der Sozialhilfe

bb) Finanzierung der Grundsicherung für Arbeitsuchende

cc) Finanzierung des Asylbewerberleistungsgesetzes

dd) Finanzierung der Kinder- und Jugendhilfe

ee) Finanzierung weiterer ausgewählter Leistungen

4. Zwischenergebnis

III. Weitere Vertikalisierung als Lösungsmodell?

1. Gründe der vertikalen Ausrichtung

2. Ausgestaltungvarianten

a) Grundlegende Ansätze: Gesetzeskausalität zw. Bund u. Ländern/Mehrbelastungsausgleich zw. Bund u. Kommunen

b) Neuere Diskussion

3. Einschätzung zu Vertikalisierungsbestrebungen

IV. Stärkung bestehender Verfassungsstrukturen

1. Entlassung der Kommunen aus der Aufgabenwahrnehmung

2. Verdichtung von Landes- und Kommunalfinanzen

a) Ausdrücklicher Anspruch auf angemessene Finanzausstattung

b) Legislatives Mitspracherecht der Kommunen

c) Verlagerung der Finanzierungsverantwortung für Geld- und Sachleistungen auf die Bundesländer

aa) Finanzierung der Übernahme

bb) Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Leistungserstattungspflicht

(1) Standort im Grundgesetz

(2) Adressat der Erstattungspflicht

(3) Begünstigte des Anspruchs

(4) Anknüpfungspunkt: Pflicht zur Leistungsgewährung

(5) Leistung

(a) Eingrenzung nach Rechtsgebieten

(b) Eingrenzung nach Leistungsart

(c) Erheblichkeitsschwelle

(6) Rechtsfolge

(7) Verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz – Beschwerdegegenstand

(8) Formulierungsvorschlag und Umsetzungsschritte

cc) Vorzüge und mögliche Kritikpunkte

(1) Vorteile gegenüber Status quo und alternativen Vorschlägen

(a) Geringere Konjunkturabhängigkeit der Kommunalfinanzierung

(b) Grundlegender Schritt in Richtung fiskalischer Äquivalenz

(c) Nachhaltigkeit des Lösungskonzepts und Förderung kommunaler Investitionen

(d) Erhalt föderaler Verhandlungsspielräume und Stärkung der Zweistufigkeit

(e) Ausgleichende Effekte zwischen den Kommunen

(f) Effektivere Schuldenbegrenzung

(g) Stärkere Unabhängigkeit von der Leistungsfähigkeit der Länder

(h) Verringerung des Konfliktpotentials unter den Kommunen

(i) Verringerung des Konfliktpotentials innerhalb der Gemeinden

(j) Geringerer Quantifizierungs- und Verwaltungsaufwand

(k) Vermeidung von Parallelstrukturen

(l) Reaktionsfähigkeit und Reaktionsbereitschaft der Gesetzgebung

(m) Verringerung des Konfliktpotentials im Länderfinanzausgleich i.e.S.

(2) Möglicherweise entgegenstehende Erwägungen

(a) Überlastung einzelner Bundesländer

(b) Wirtschaftlichkeitsverluste

(c) Anreizverlust zur Pflege von Arbeitsplätzen

(d) Null-Summen-Spiel

(e) Drohender Autonomieverlust der Kommunen

(f) Autonomieverlust der Länder

C. Ertragsrechte und Finanzierungsverantwortung: Ergebnis

Teil IV: Das Gebot der Gemeindeberücksichtigung

A. Horizontale Verteilung des Steueraufkommens und ausgleichende Korrekturen der Erstverteilung

I. Erstverteilung auf die Länder als Vorfrage des Berücksichtigungsgebotes

1. Ertrags- und Landessteuern

2. Umsatzsteuer

II. Umverteilung der Landeseinnahmen unter Berücksichtigung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs der Gemeinden

1. Bemessungsgrundlage

a) Finanzkraft

aa) Ausgleichserhebliche Einnahmen von Land und Kommunen

bb) Sicherung des Eigenbehalts – anreizorientiertes Element

b) Abstrakter Bedarf als Vergleichsmaßstab

c) Anteilige Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen

2. Tarif

III. Ergänzende Zuweisungen des Bundes – Nachwirkung des Berücksichtungsgebotes

B. Gebot der Gemeindeberücksichtigung – Element der Bemessungsgrundlage des sekundären horizontalen Finanzausgleichs

I. Struktur und Begrifflichkeiten des Gebotes

II. Finanzpolitische Bedeutung des Berücksichtigungsumfangs

III. Zulässigkeit ergebnisorientierter Ansätze

1. Finanzverfassung als justiziabler Rahmen

a) Die Einwände

b) Position des Bundesverfassungsgerichts

c) Art. 107 Abs. 2 GG als verbindliche Rahmenordnung

2. Anforderungen der Ausgleichssystematik

IV. Zwischenergebnis und Ausblick auf die weitere Prüfung

C. Historische Entwicklung und Argumentationslinien zum Berücksichtigungsumfang

I. Die ersten Jahre

II. Finanzverfassungsreform 1955 – Erstmalig anteilige Berücksichtigung

III. Folgeentwicklung bis 1969

IV. Finanzverfassungsreform 1969

V. Berücksichtigungsgebot im Fokus von Literatur und Rechtsprechung

1. Rechtswissenschaftliche Literatur der 70er und frühen 80er Jahre

2. BVerfG: FAG I (1986) – Begriff der Finanzkraft

a) Entscheidung

b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung

c) Aufnahme der unterbliebenen Reform im Schrifttum

3. BVerfG: FAG II (1992) – Berücksichtigungsgebot im Fokus

a) Entscheidung

aa) Kommunale Finanzkraft

bb) Kommunaler Finanzbedarf

cc) Prozentualer Abschlag von der kommunalen Finanzkraft

b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung

c) Aufnahme des Urteils im Schrifttum

4. BVerfG: FAG III (1999) – Maßstäberechtsprechung

a) Entscheidung

b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung – 64 %

c) Der Weg zur geltenden Neuregelung: Vom Maßstab zum Ausgleich?

aa) Gang des Gesetzgebungsverfahrens

bb) Finanzwissenschaftliche Begründung

d) Reaktionen der Literatur zur Anhebung des Hundertsatzes und gegenwärtige Diskussion

5. BVerfG: FAG IV – Maßstabsbildung auf dem Prüfstand

VI. Resümee

1. Historisches Argument für einen ergebnisorientierten Ansatz?

2. Verfassungswidrigkeit infolge der Missachtung zeitlicher Verfahrensvorgaben?

3. Gegenüberstellung der Argumente

D. Analyse der Argumentationslinien

I. Grammatikalische und ausgleichssystematische Annäherung

1. Von grammatikalischen Ober- und Untergrenzen

2. Anreizeffekte, Schutzmechanismen, sowie die Stärkung und Nivellierung der Gemeindefinanzkraft

II. Zum Argument der (verringerten) Finanzierungsverantwortung – Additives Grundkonzept alternativlos?

1. Sinkende Gemeindeeinnahmen als Indiz für höhere Landesausgaben?

a) Verfassungssystematischer Befund zur Finanzierungsverantwortung

b) Mangelnde Aussagekraft des Befunds innerhalb des additiven Konzepts

2. Überlegungen zur genaueren Erfassung der Finanzierungsverantwortung

a) Abstrakte Abbildung der Finanzierungsverantwortung

b) Konkrete Erfassung kommunaler Finanzierungssalden

c) Konkrete Erfassung derivativer Zuweisungen

3. Verfassungsrechtlicher Spielraum für eine Neuinterpretation des Berücksichtigungsgebotes

a) Wortlaut

b) Ausgleichssystematik

c) Unterschiedliche Aufgabebelastung der Kommunen als Hindernis

4. Zwischenergebnis und weiterführende Überlegungen

III. Bedarfsansatz

1. Normatives Gebot der Bedarfsberücksichtigung

a) Landesebene

b) Kommunalebene

2. Steuerkraft als Bedarfsindikator

a) Mangel empirischer Befunde

b) Nachvollziehbarkeit der Annahme

3. Zwischenergebnis

IV. Finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften

1. Bemessung der Abschlagshöhe

2. Mehrwert für das Ausgleichsystem?

a) Kein Beitrag zur Erfassung von Finanzkraftunterschieden

b) Zugriff auf kommunale Einnahmen – Problem der Bemessungsgrundlage oder des Tarifs?

3. Zwischenergebnis

V. Analyse der Argumentationslinien: Ergebnis

Literaturverzeichnis