Klimawandel und Landwirtschaft - Eine umweltökonomische Analyse

Kapitel 4.4, Umweltpolitische Instrumente


Die Verwirklichung einer zielorientierten Klimaschutzpolitik stellt eine große Herausforderung für die nationale und internationale Umweltpolitik dar.In diesem Abschnitt werden traditionelle umweltpolitische Instrumente - mit Hilfe derer der von einer Umweltbehörde vorgegebene Emissionsstandard erreicht werden soll - sowohl theoretisch dargestellt, als auch auf die Landwirtschaft angewandt, um die Eignung dieser umweltpolitischen Maßnahmen zur Reduktion landwirtschaftlicher Emissionen zu überprüfen.

Der Einsatz handelbarer Emissionszertifikate zur Mitigation von THG-Emissionen aus der Landwirtschaft wird sowohl theoretisch als auch praktisch durch eine Modellstudie dargestellt.

Zuvor soll allerdings darauf hingewiesen werden, dass sich neben den traditionellen Instrumenten weitere Eingriffsmöglichkeiten für die Politik ergeben, negative Externalitäten des landwirtschaftlichen Sektors zu internalisieren - bspw. durch verstärkte Investitionen in neue Technologien zur Verringerung der THG-Emissionen während der Agrarproduktion oder durch Herbeiführung einer Änderung der Konsumnachfrage nach Agrarprodukten, bei deren Produktion hohe Emissionen entstehen.

Emissionsauflagen:

Als Auflagen bezeichnet man die Vorgabe von Normen, deren Missachtung Zahlungen an die öffentliche Hand, bspw. an eine Umweltbehörde, nach sich ziehen. Emissionsauflagen zählen zu den Mengenlösungen - da das Emissionsziel von der Politik vorgegeben wird - und werden als ordnungsrechtliches Instrument eingesetzt.

Der Einsatz von Auflagen ist in den Fällen unumstritten, in denen ein Emissionsgrenzwert E von allen Emittenten eingehalten werden soll - d.h. Umweltauflagen erfüllen das Kriterium der ökologischen Treffsicherheit. Die hohe ökologische Effizienz wird allerdings durch fehlende Anreize zur Entwicklung neuer Technologien zur Emissionsreduzierung gemindert.

Der Nachteil von Umweltauflagen ist die fehlende ökonomische Kosteneffizienz, da alle Emittenten ungeachtet ihrer unterschiedlichen Grenzkosten die gleiche Emissionsmenge E reduzieren müssen. Die Festlegung der Reduktionsmenge unter Berücksichtigung individueller Grenzkosten ist aufgrund der Anzahl der Emittenten nicht durchführbar, da zum einen die Transaktionskosten für die Umweltbehörde zu hoch wären und zum anderen die Grenzvermeidungskosten der einzelnen Emittenten der Umweltbehörde nicht bekannt sind.

Mit der Auflagenlösung könnte nur teilweise erreicht werden, dass die landwirtschaftlichen THG-Emissionen auf eine Emissionsmenge E reduziert werden - bspw. beim Düngemitteleinsatz. Die Anwendung von Umweltauflagen auf alle Bereiche der landwirtschaftlichen Produktion zur Absenkung emittierter THG auf E stellt eine große Schwierigkeit dar, weil aufgrund mangelnder Messbarkeit einiger Emissionsquelle eine mengenmäßige Reduktion dieser Emissionen kaum durchführbar ist. Die Grenzvermeidungskosten der Landwirtschaft sind außerdem sehr hoch, sodass der Einsatz alternativer Umweltinstrumente zur Erreichung eines vorgegebenen Klimaschutzzieles in Hinblick auf Kosteneffizienz als sinnvoller erachtet wird.

Emissionszertifikate:

Das Konzept des umweltpolitischen Instruments der Emissionszertifikate (im folgenden „Zertifikat“ genannt) besteht darin, eine Obergrenze der insgesamt erlaubten Emissionsmenge für einen bestimmten Bereich festzulegen und auf handelbare Zertifikate aufzuteilen. Ein Zertifikat kann somit als Genehmigung, eine bestimmte Menge an Schadstoffen zu emittieren (und die Umwelt zu schädigen), gesehen werden.

Der Einsatz von Zertifikaten stellt aufgrund der Fixierung der zulässigen Emissionsmenge eine Mengenlösung dar - im Vergleich zur Auflagenlösung wird bei Zertifikaten jedoch die Gesamtmenge an Emissionen und nicht die Emissionsmenge für jedes einzelne Unternehmen festgelegt.

Die Entscheidung, die jedes produzierende Unternehmen bei der Mengenlösung zu treffen hat, ist: entweder den Ausstoß an THG-Emissionen bei der Produktion zu verringern oder Emissionsgenehmigungen zu kaufen.

Bei Einführung des Zertifikatesystems tritt die Umweltbehörde gemäß der Property-Rights-Theorie als Eigentümer der Umwelt auf und verteilt Verfügungsrechte über deren Nutzung an emittierende Unternehmen in Form von Zertifikaten.

Die Erstausgabe dieser Zertifikate erfolgt entweder durch Verkauf einzelner Emissionserlaubnisse zu einem vorher festgelegten Preis, durch ein Auktionsverfahren - bei dem Unternehmen Emissionszertifikate ersteigern können - oder durch freie Vergabe wie bspw. „Grandfathering“. Bei letztgenanntem Verfahren orientiert sich die Umweltbehörde am Status Quo der Emissionen, d. h. so genannte Alt-Emittenten bekommen in Höhe ihrer bisherigen Emissionen kostenlos Zertifikate zugeteilt, wodurch jedoch eindeutig Neuemittenten benachteiligt werden.

Um strategisches Verhalten der Altemittenten bei der Zertifikatsausgabe zu vermeiden (bspw. durch Emissionserhöhung vor Vergabe, um mehr Zertifikate zu bekommen), sollte die von der Umweltbehörde festgelegte Bemessungsgrundlage der Zertifikatsvergabe einige Zeit zurückliegen.

Durch Vergabe einer starren Anzahl an Zertifikaten (nach Festlegung des Emissionsstandards) kann die Umweltbehörde - und zwar unabhängig der Kenntnis der aggregierten Kostenfunktion der Emissionsvermeidung der Unternehmen - eine kosteneffiziente Internalisierung der externen Effekte erreichen.

Die Anzahl der vergebenen Zertifikate wurde dann Pareto-optimal gewählt, wenn der Zertifikatepreis dem Grenznutzen entspricht, welcher durch die Verbesserung der Umweltqualität erzielt wird...